PARERE DEL C.N.P.I. SULLO SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO CONCERNENTE LA DIRIGENZA SCOLASTICA (2/3/98)
PARTE PRIMA
Il Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione
Vista la lettera ministeriale (Ufficio Legislativo) - prot. n. 3731/A12 - in data 28.1.98, con la quale si richiede il parere sullo schema di decreto legislativo concernente la dirigenza scolastica;
Visto il T.U. approvato con D.L.vo 297 del 16.4.94 e successive modifiche e integrazioni ed in particolare l'art. 25;
discussa e valutata la relazione della Commissione consiliare appositamente costituita;
dopo ampio dibattito:
ESPRIME IL PARERE nei seguenti termini:
In premessa e' necessario sottolineare come, anche in questa circostanza, l'espressione del parere su un singolo aspetto della complessa procedura attuativa delle disposizioni contenute nella L. 59/97, in particolare delle deleghe previste dall'art. 21, rischia di indurre il Consiglio a formulare pronunce che potrebbero risultare in qualche modo "monche", in quanto riferite a materie estrapolate dal contesto complessivo delle norme dettate dalla legge suddetta e ad aspetti parziali, ancorche' riguardanti materie importanti e decisive quali, appunto, la dirigenza scolastica.
Poiche' tutte le materie delegate presentano fortissime interconnessioni, il C.N.P.I., pur non sottraendosi all'obbligo di fornire un proprio contributo di analisi e di proposta che auspica utile alla definizione del provvedimento sottoposto al suo esame, ritiene comunque necessaria e indispensabile una valutazione d'insieme che, superando l'attuale stato di frammentazione delle varie "tessere" di un "mosaico" dai contorni ancora incerti e pieni di incognite, abbia a riferimento la visione unitaria e contestuale di tutti gli atti di decretazione secondaria con i quali gli organi politici e amministrativi destinatari delle deleghe hanno inteso gestire il processo di realizzazione dell'autonomia delle istituzioni scolastiche e della riorganizzazione dell'intero sistema formativo, all'interno del piu' ampio processo di trasferimento di compiti e funzioni alle Regioni e agli Enti Locali e di decentramento amministrativo, che costituiscono i criteri ispiratori della legge "Bassanini".
Lo stesso schema di Decreto sulla dirigenza, peraltro, contiene al suo interno disposizioni di rinvio a successivi atti di normazione secondaria, su materie decisive, quali - ad esempio - i criteri e le modalita' di organizzazione dei corsi di formazione per i dirigenti scolastici attualmente in servizio e le modalita' concrete di espletamento delle procedure di reclutamento dei nuovi dirigenti che, al di la' delle linee d'impianto generale coerenti e condivisibili, non offrono elementi certi di conoscenza sui quali fondare un giudizio di merito e sono tali, comunque, da esigere richieste di specificazioni e chiarimenti.
Inoltre ci si chiede fino a che punto sia necessario il rinvio ai Regolamenti attuativi dell'art. 21 della L. 59/97 aventi ad oggetto il trasferimento di competenze alle istituzioni scolastiche autonome e gli ambiti dell'autonomia didattica e organizzativa e con le istruzioni amministrativo-contabili, per quanto concerne l'individuazione delle "specifiche competenze" del dirigente scolastico, che costituisce, in effetti, l'oggetto vero della delega contenuta al comma 16 dell'art. 21, o comunque uno degli aspetti piu' significativi, sotto i profili politico-istituzionali e tecnico-professionali, evidenziati dal Legislatore.
Ci si riferisce, ovviamente, al principio della non omologabilita' del dirigente "scolastico" al modello del dirigente delle pubbliche amministrazioni e che il comma 16 dell'art. 21 ha inteso chiaramente delineare, anche se l'individuazione dei contenuti e delle specificita' della qualifica dirigenziale e' stata affidata ad un'operazione giuridica di "integrazione" delle disposizioni contenute nel D.L.vo 29/93, alla quale correttamente il Legislatore delegato si e' attenuto.
Ed e' anche questa scelta di tecnica legislativa, dalla quale potrebbe derivare un rischio di eccessivo "appiattimento" del profilo del dirigente scolastico sull'enfatizzazione di compiti di natura prevalentemente giuridica-amministrativa risultante dal D.L.vo 29/93, che ha indotto il C.N.P.I. a segnalare la necessita' che ne vengano chiaramente evidenziate le "specificita'", nel puntuale e coerente rispetto dei criteri enunciati dalla delega.
A tale proposito il C.N.P.I. ribadisce quanto gia' affermato nell'adunanza del 23 della "Prima pronunzia di propria iniziativa su alcuni adempimenti previsti dalla L. 59/97", che reputa opportuno qui testualmente richiamare:
"La definizione del modello dirigenziale e l'individuazione dei relativi contenuti in termini di attribuzioni, competenze e responsabilita' non potranno infatti prescindere dalla circostanza che, - a differenza degli altri servizi pubblici direttamente gestiti dallo Stato-Amministrazione, nella scuola l'attivita' di insegnamento e' garantita dal riconoscimento dell'autonomia professionale quale espressione del principio costituzionale della liberta' di insegnamento e dal fatto che, in essa, agiscono organi collegiali, di natura partecipativa e democratica, dotati di competenze propositive, consultive e deliberanti che concorrono alla formazione delle decisioni e sono soggetti attivi nelle dinamiche e nelle procedure del governo delle istituzioni."
Si intende cosi' riaffermare il convincimento del C.N.P.I. relativamente al fatto che i processi di riforma che stanno investendo l'intero sistema formativo e che sono parte di una piu' ampia prospettiva di radicale riassetto del sistema-Paese, di cui la "Bassanini" ha gia' disegnato alcuni scenari mentre altri se ne vanno prefigurando sulla scia delle proposte di revisione della Parte Seconda della Costituzione formulate dalla Commissione Bicamerale, non dovranno mettere in discussione il carattere unitario e nazionale del sistema di istruzione e formazione, i principi fondamentali della liberta' d'insegnamento in una scuola libera, autonoma e democratica, nonche' i valori della collegialita', della cooperazione, della partecipazione che, nel rispetto delle competenze e delle responsabilita' di tutti i soggetti e di tutte le componenti della comunita' scolastica, ne informano la gestione ed il sistema complessivo di governo.
Il C.N.P.I., quindi, pur nella consapevolezza che il Decreto Legislativo sulla dirigenza debba esplicitare i principi della delega e riferirsi essenzialmente ai contenuti propri di questa funzione, ritiene che la questione della dirigenza debba necessariamente raccordarsi con una piu' puntuale riflessione sui contenuti della funzione docente che, anche e soprattutto nella scuola dell'autonomia, veda riaffermato il diritto alla liberta' d'insegnamento e all'autonomia professionale, tanto nella dimensione individuale che collegiale, espressamente richiamati dall'art. 21, unitamente alla liberta' di scelta educativa delle famiglie e del diritto ad apprendere degli alunni, assunti a fondamento dell'autonomia didattica.
Poiche' lo schema di Decreto sottoposto all'esame del C.N.P.I. affida al dirigente scolastico il compito di promuovere gli interventi per assicurare l'esercizio delle suddette "liberta'", risulta di tutta evidenza l'esigenza di prefigurare un sistema bilanciato di poteri professionali e di responsabilita' diffusa, che oggi il C.N.P.I. non e' in grado verificare compiutamente, non essendo stato ancora presentato il Regolamento sull'autonomia organizzativa, didattica, di ricerca e sviluppo e non essendo al momento chiari gli esiti parlamentari dei provvedimenti in discussione sulla riforma degli organi collegiali di circolo/istituto, naturalmente destinati ad incidere sul governo delle istituzioni scolastiche e sul "bilanciamento" dei poteri e delle responsabilita'.
Non sfugge al C.N.P.I. che, tra i criteri della delega contenuti nel comma 16 dell'art. 21, ed in particolare alla lettera a), sia stato espressamente previsto l'affidamento al dirigente scolastico di "...autonomi compiti di direzione, di coordinamento e valorizzazione delle risorse umane, di gestione di risorse finanziarie e strumentali, con connesse responsabilita' in ordine ai risultati;...".
L'esplicitazione concreta di questo criterio e' rintracciabile in un passaggio dello schema di articolato (art. 25-bis, comma 5) nel quale si attribuisce al dirigente, in quanto responsabile dei risultati di gestione, la facolta' di avvalersi di "...docenti da lui individuati, ai quali possono essere delegati specifici compiti".
Il C.N.P.I., a tale proposito, propone che al primo capoverso del richiamato comma 5, l'espressione "funzioni organizzative ed amministrative" venga sostituita con "funzioni gestionali", escludendo, quindi, tra i compiti direttamente delegabili, quelli di natura pedagogico-didattica che possono avere anche dimensioni di ordine organizzativo, sulle quali insiste la responsabilita' del Collegio dei docenti e dei Consigli di Circolo/Istituto.
Lo stesso comma prevede che, nell'espletamento delle proprie funzioni, il dirigente scolastico e' "coadiuvato" dal responsabile amministrativo, "...che esercita le funzioni di direzione degli uffici amministrativi della scuola."
Anche questa materia e' stata oggetto di un'attenta riflessione del C.N.P.I. in occasione della citata pronunzia del 23.7.97 allorche' vennero considerati i nuovi compiti che l'attuazione dell'autonomia avrebbe comportato nel futuro quadro organizzativo dell'apparato amministrativo delle istituzioni scolastiche.
In quella circostanza il C.N.P.I. cosi' testualmente si espresse:
"Il C.N.P.I. ha considerato con molta attenzione i nuovi compiti che l'autonomia comportera' nel futuro quadro organizzativo dell'apparato amministrativo d'istituto.
Il C.N.P.I., a tale proposito, ritiene necessaria la istituzione di una nuova funzione di direzione amministrativa, definendo un corrispondente profilo professionale del responsabile amministrativo al quale siano attribuite competenze di direzione e gestione dell'ufficio di segreteria e dei servizi generali, in un quadro di unicita' di conduzione affidata al dirigente scolastico.".
Il C.N.P.I. ritiene di dover confermare tale posizione, osservando tuttavia che il contenuto del decreto debba evitare di disciplinare, con uno strumento unilaterale, il rapporto di lavoro del dirigente scolastico sulle materie non strettamente oggetto della delega, rinviandone la definizione alla loro naturale "...sede di contrattazione collettiva del comparto scuola, articolato in autonome aree", come esplicitamente previsto dal comma 17 del piu' volte citato art. 21; principio che, a maggior ragione, deve valere per tutte le altre figure professionali, evitando cosi' conflitti e contraddizioni che potrebbero scaturire dalle diversificate materie e finalita' dei vari provvedimenti.
Cio' posto, il C.N.P.I. esprime l'esigenza che siano affrontate, nel contesto di attuazione dell'art. 21, le problematiche relative alle istituzioni scolastiche con piu' sedi, piu' indirizzi, piu' ordini o gradi scolastici, al fine di prevedere un assetto organizzativo adeguato alle esigenze di un qualificato funzionamento delle scuole e di un rapporto efficace con le diverse componenti della scuola e/o la comunita' locale.
A tal fine e' necessario prevedere figure di fiduciari/coordinatori che, in relazione ai compiti ad essi affidati, devono essere individuati sulla base di requisiti professionali, delle indicazioni dei docenti interessati, di un rapporto fiduciario con il dirigente scolastico.
Va inoltre prevista, in relazione alla distanza e al numero di alunni frequentanti le diverse sedi, la possibilita' della presenza in essa, periodicamente o costantemente, di personale di segreteria.
Un'ultima considerazione di carattere generale, in parte gia' precedentemente accennata, riguarda la scelta di incardinamento giuridico dei contenuti dei Decreto Legislativo sulla dirigenza, nel contesto normativo del D.L.vo 29/93, ed in particolare nel Titolo II, Capo II, Sezione II, dove si definiscono i contenuti, le tipologie, le responsabilita' e le modalita' di reclutamento della dirigenza pubblica.
Tale operazione, della cui ineluttabilita' tecnico-giuridica abbiamo gia' detto, potrebbe da un lato non rendere totalmente conto dei tratti di peculiarita' e specificita' del dirigente scolastico, e dall'altro non rendere chiaramente percettibile il discrimine tra disciplina generale della dirigenza pubblica, riferibile a tutte le figure dirigenziali, ivi comprese quelle "specifiche", e disciplina specifica. Cio' in mancanza di un'espressa previsione normativa in merito e, soprattutto, in considerazione della circostanza che contestualmente al Decreto previsto dal comma 16 dell'art. 21, il Governo sta gestendo un'analoga delega per il riordino della dirigenza pubblica, prevista dall'art. 11 della L. 59/97, nella direzione della previsione di un ruolo unico interministeriale, e sempre attraverso una modifica del D.L. 29/93, il cui contenuto finale, al termine di tutti i provvedimenti di integrazione e modifica, dovra' essere opportunamente coordinato, onde evitare confusioni e contraddizioni.
Per quanto riguarda le problematiche relative alla dirigenza dei Conservatori di musica, delle Accademie di BB.AA., degli I.S.I.A. e delle Accademie di Arte drammatica e di danza, il C.N.P.I. raccomanda che si tenga conto della specificita' di queste istituzioni, sia in relazione ai meccanismi di reclutamento in atto, sia per la fase avanzata dell'iter parlamentare di riordinamento e di riforma delle suddette istituzioni.
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