PARERE DEL C.N.P.I. SULLA DIRIGENZA: PARTE SECONDA (2/3/98)

Passando ai contenuti dell'articolato, il C.N.P.I. ha individuato i seguenti "blocchi" essenziali di questioni, che esigono una particolare riflessione e risultano meritevoli di ulteriori approfondimenti:
  1. l'istituzione della qualifica dirigenziale e il relativo inquadramento in "ruoli" regionali;
  2. le competenze generali, le responsabilita' di risultato e la relativa valutazione;
  3. l'organizzazione e la gestione dei corsi di formazione dei dirigenti in servizio;
  4. le modalita' di reclutamento dei futuri dirigenti.

Istituzione della qualifica dirigenziale e relativo inquadramento in "ruoli" regionali

L'inquadramento in ruoli di "dimensione regionale" dei dirigenti scolastici, chiamati a rispondere "in ordine ai risultati" al dirigente dell'amministrazione scolastica regionale, prefigura un riassetto dell'amministrazione scolastica periferica, la cui definizione e' oggetto di una specifica delega della "Bassanini," nell'esercizio della quale il Governo sembrerebbe mettere in discussione le competenze degli attuali Uffici Scolastici Provinciali e delle Sovrintendenze Regionali.
Questa scelta di individuare il livello regionale quale sede di definizione degli organici del personale della scuola, "ivi compresi i dirigenti scolastici", ancorche' nel rispetto dei parametri nazionali secondo quanto previsto dall'art. 40, comma 1, della L. 449/97, e' gia' presente nello schema di Regolamento per il dimensionamento delle istituzioni scolastiche, ed e' sintomatico, quindi, di un preciso indirizzo riformatore teso alla valorizzazione della dimensione regionale quale presunto livello ottimale di gestione delle risorse umane.
Questa scelta appare condivisibile, a condizione che:
  1. il decentramento amministrativo e la redistribuzione dei poteri ad esso collegato non comprometta l'efficacia del processo di potenziamento dell'autonomia scolastica e non proponga nuove logiche di subordinazione gerarchico-burocratica del dirigente scolastico;
  2. venga contestualmente valorizzato il ruolo di impulso, coordinamento e verifica delle politiche formative del livello centrale, anche al fine di prevedere ed attivare politiche compensative e di riequilibrio territoriale, quali condizioni indispensabili al mantenimento del carattere unitario e nazionale del sistema formativo.

Il C.N.P.I. considera questa scelta coerente con il contenuto della delega che, alla lett. a) del comma 16, dell'art. 21 prevede un espresso "raccordo" tra i compiti del dirigente scolastico e l'organizzazione e le attribuzioni dell'amministrazione scolastica periferica, "...come ridefinite ai sensi dell'art. 13 comma 1".
Naturalmente la regionalizzazione dei ruoli dei dirigenti scolastici, comportera' notevoli ripercussioni sia per quanto concerne l'espletamento dei concorsi (di cui si dira' in seguito), sia nella gestione della mobilita', che dovra' essere attentamente vagliata e regolamentata nelle sedi negoziali.

Competenze generali, responsabilita' di risultato e relativa valutazione

Il comma 2 dell'art. 25-bis, del quale in parte si e' gia' parlato nelle considerazioni di carattere generale, tenta di evidenziare i tratti salienti del nuovo profilo del dirigente scolastico, individuandolo, tra l'altro, quale responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei "risultati del servizio".
A tale proposito il C.N.P.I. ritiene quest'ultima espressione improponibile oltre che per la sua genericita', per la non imputabilita' ad un unico soggetto - il dirigente scolastico, appunto - di risultati al cui perseguimento concorrono una pluralita' di soggetti, individuali e collegiali, interni all'istituzione scolastica e un complesso di condizioni ambientali, strutturali, socio-culturali, ecc. che sono indipendenti dal dirigente stesso e che sono difficilmente controllabili.
Il dirigente puo' e deve essere chiamato a rispondere degli interventi da lui attivati per predisporre tutte le condizioni di agibilita' interna ed esterna perche' i "risultati del servizio" siano coerenti con le finalita' istituzionali della scuola e con gli specifici obiettivi formativi esplicitati nel "progetto d'istituto".
L'affermazione contenuta nello schema sembra invece dover riferirsi a "risultati" di mera gestione ragionieristica delle risorse, che riproporrebbe, aggravandola, una cultura delle procedure (ispirata, implicitamente, alle logiche del profitto), a scapito di quella cultura del risultato, cui una corretta interpretazione dell'autonomia, come piu' volte segnalato dal C.N.P.I., dovrebbe dar vita.
Anche la valutazione dei risultati prevista dal comma 1 dell'art. 25-bis, e che il richiamo esplicito all'art. 20 del D.L.vo 29/93 intende configurare come una connotazione essenziale e ineludibile della qualifica dirigenziale e che, pertanto, appare perfettamente coerente con lo spirito e la lettera della delega, rischia di divenire ingestibile se non collegata al "...rispetto degli obiettivi del sistema nazionale di istruzione e degli standard di livello nazionale" (art. 21, comma 7), secondo parametri espressamente individuati. cui lo schema di decreto dovrebbe fare espresso riferimento.
Il C.N.P.I. considera positivamente la previsione di un nucleo di valutazione che interviene, attraverso un'attivita' di verifica, nella procedura di apprezzamento della responsabilita' di risultato posta in capo al dirigente scolastico. Si eccepisce, tuttavia, sulla eccessiva genericita' dei relativi criteri di composizione, soprattutto per il riferimento alle figure di "esperti", anche non appartenenti all'amministrazione stessa.
Il problema, allora, e' di verificare a quali ambiti di professionalita' attingere, per reclutare gli esperti suddetti, che agli indispensabili requisiti di competenza nelle tecniche della valutazione dei fenomeni socio-culturali, possano esibire accertate capacita' di conoscenza delle dinamiche organizzative e funzionali della scuola, alla quale non possono essere meccanicisticamente trasferite le logiche e gli strumenti di indagine e di accertamento della qualita' propri del sistema produttivo aziendale.
L'attribuzione della titolarita' delle relazioni sindacali, anch'essa conseguenza di una connotazione ineludibile del ruolo dirigenziale, reca implicito che il livello di riferimento non puo' che essere quello di istituzione scolastica e che la sfera di competenza riguardi esclusivamente le materie espressamente demandate a questo livello dalla contrattazione nazionale.

Organizzazione e gestione dei corsi di formazione dei dirigenti in servizio

L'attribuzione della dirigenza ai Capi d'Istituto attualmente in servizio e' subordinata, com'e' noto, alla titolarita' di una istituzione scolastica "autonoma", cioe' dimensionata secondo i parametri dettati nel previsto Regolamento e dotata di personalita' giuridica, ed alla frequenza di un apposito corso di formazione.
Piu' specificamente, il primo comma dell'art. 25-ter dello schema di Decreto Legislativo, con una interpretazione rigorosa e inderogabile del contenuto della lett. d) del comma 16 dell'art. 21, stabilisce che la qualifica dirigenziale viene assunta dai Capi d'Istituto all'"atto" dell'attribuzione dell'autonomia e della personalita' giuridica alle istituzioni scolastiche "di cui sono titolari".
Il principio giuridico, quindi, in assenza di ulteriori specificazioni che il C.N.P.I. ritiene necessarie nell'ambito di una espressa norma transitoria, lega la dirigenza ad una situazione di "titolarita'", connessa a sua volta alla contestuale operazione di dimensionamento "ottimale" delle istituzioni scolastiche, da cui potrebbe derivare un possibile esubero dei Capi d'Istituto in servizio, anche per effetto della regionalizzazione dei relativi ruoli.
Inoltre il riferimento di contestualita' temporale (...all'atto) fra autonomia e dirigenza, che in qualche modo puo' ricollegarsi al criterio di gradualita' enunciata nel comma 4 dell'art. 21 rispetto al rapporto tra dimensionamento e autonomia (...a mano a mano...), appare non piu' congruente, dato ormai l'incombere del termine disposto dal legislatore per portare a termine l'operazione di dimensionamento, destinata ormai a coincidere con il completamento del processo generalizzato di formazione di tutti i Capi di Istituto attualmente in servizio.
Il C.N.P.I. ritiene, quindi, che esistono le condizioni di fatto per una sostanziale contestualizzazione della gestione organizzativa e amministrativa dei processi di dimensionamento, riconoscimento di autonomia e personalita' giuridica e conferimento della qualifica dirigenziale, il cui perfezionamento fara' si' che tutte le istituzioni scolastiche risultino dotate di soggettualita' giuridica e di autonomia organizzativa, amministrativa, didattica, di ricerca e sviluppo, e a tutti i Capi d'Istituto in servizio venga conferita la qualifica dirigenziale, previa frequenza dell'"apposito" corso di formazione.
Tale situazione, oltre ad esprimere una sostanziale coerenza con i principi della delega, perseguirebbe l'obiettivo di garantire sull'intero territorio nazionale un assetto omogeneo delle scuole senza differenziazioni giuridiche ed istituzionali destinate fatalmente a riverberarsi sulla condizione professionale di tutto il personale e a provocare disorientamento nell'utenza.
La definizione degli obiettivi, dei contenuti e della durata dei corsi di formazione viene demandata al previsto Decreto Ministeriale che dovra', quindi, garantire una sollecita attivazione dei corsi, un'organizzazione funzionale degli stessi nonche' quegli indispensabili requisiti di qualita', omogeneita' ed equivalenza della formazione in quanto il relativo effetto (acquisizione dello status dirigenziale) risultera' equivalente su tutto il territorio nazionale.
Lo stesso Decreto dovra' determinare le "modalita'" di partecipazione ai diversi moduli formativi e "delle connesse verifiche che, a giudizio del C.N.P.I., non potranno che riferirsi alla "frequenza" e riguardare - conseguentemente - l'aliquota di assenze consentite e le condizioni di reiterabilita' della frequenza stessa in caso di superamento della predetta aliquota.
Nello stesso Decreto dovranno essere definiti i criteri di valutazione e di certificazione della qualita' di ciascun corso e individuati gli organi dell'amministrazione scolastica responsabili del-l'articolazione e del coordinamento territoriale dei corsi, definendone le modalita' di svolgimento.
Il C.N.P.I. condivide questa scelta in quanto riafferma inequivocabilmente il diritto-dovere dell'Amministrazione di assumere la responsabilita' diretta della formazione dei suoi dirigenti. Non puo', tuttavia, il CNPI esimersi dall'esprimere un'ulteriore considerazione: emerge dalla scelta di affidare i corsi "...ad universita', agenzie specializzate ed enti pubblici e privati anche tra loro associati o consorziati" l'esigenza di una rigorosa selezione dei soggetti che si candidano all'affidamento dei progetti, da compiersi attraverso l'esplicitazione nel Decreto di criteri oggettivi e trasparenti, tali comunque da garantire l'affidabilita' scientifica e organizzativa delle agenzie autorizzate alla concreta gestione dei corsi.
La formazione dei Dirigenti dovra' risultare un'operazione di grande spessore scientifico giacche' dovra' integrare l'ambito delle competenze professionali dei Capi d'Istituto in servizio con riferimento al nuovo modello istituzionale indotto dall'autonomia e ai conseguenti forti tratti di discontinuita' rispetto al passato nelle dinamiche gestionali, organizzative e relazionali, interne ed esterne all'istituzione scolastica, nonche' al piu' intenso e significativo rapporto di interlocuzione della scuola con il sistema delle autonomie locali.
L'importanza di questa operazione scaturisce, peraltro, non solo dal suo significato intrinseco, quanto dal presumibile effetto di trascinamento che il modello cosi' realizzato potra' esercitare sul corso di formazione previsto nella procedura di reclutamento dei nuovi dirigenti, soprattutto in riferimento al rapporto tra moduli di formazione "comuni" e "specifici", che potrebbe risolvere sul piano professionale e con una flessibilita' non prevista dal vigente ordinamento, il nodo istituzionale della "unicita'" della funzione dirigenziale e della sua attuale diversificazione tipologica.

Modalita' di reclutamento dei nuovi dirigenti

L'art. 28 bis dello schema di Decreto propone un articolato percorso di reclutamento dei nuovi dirigenti che introduce importanti e decisivi elementi di specificita' nelle procedure di accesso alla dirigenza pubblica declinate dall'art. 28 del D.L.vo 29/93.
Ne deriva cosi' un impianto convincente e condivisibile, coerente con i principi della delega contenuti nella lett. c) del comma 16, dell'art. 21 tra i quali l'"armonizzazione" delle specificita' del reclutamento del Dirigente scolastico con quello della dirigenza pubblica.
Va tuttavia osservato che anche in questa procedura esistono due momenti di rinvio: uno implicito (al bando di concorso nell'ambito del quale verranno previsti: declaratoria dei titoli valutabili, programma d'esame e modalita' di svolgimento delle prove) e un altro esplicito (ad un decreto di concerto tra i Ministri della P.I. e della F.P.), che non consentono una valutazione complessiva della procedura stessa, che il C.N.P.I. chiede di poter seguire compiutamente.
In particolare lo schema di Decreto introduce elementi di non chiarezza, nel meccanismo di computo dei posti da mettere a concorso, che e' condizione previa per conferire certezza e obiettivita' alla procedura concorsuale vera e propria.
A parte il riferimento allo "svolgimento in sede regionale", il calcolo comprende:
Cio' che non e' chiaro e' il "conto dei posti da riservare alla mobilita'", che verrebbero sottratti al calcolo precedente.
Bisogna allora precisare che i posti da riservare alla mobilita' e l'ordine delle varie operazioni dovranno essere definiti in sede di contrattazione collettiva, prevedendo la restituzione al concorso dei posti preventivamente accantonati ma residuati dopo le operazioni di mobilita'.
Rispetto alle procedure di reclutamento, il C.N.P.I. ritiene che il secondo periodo del 1° comma dell'art. 28 bis vada cosi' riformulato: "Al corso concorso e' ammesso il personale docente ed educativo delle istituzioni statali in possesso di laurea, che abbia maturato dopo la nomina in ruolo un servizio effettivamente prestato di almeno sette anni".
E alla fine del 1° comma aggiungere: "In via transitoria, potranno continuare ad accedere alle prove concorsuali direttive per la scuola elementare tutti i docenti della scuola elementare e materna, in possesso del diploma universitario di abilitazione alla vigilanza scolastica (corso soppresso nell'a.a. 97/98) e che abbiano maturato i previsti requisiti di anzianita'".
Al 1° comma - riga 8^ - dopo le parole "con possesso di laurea" aggiungere "o di diploma di Accademia, Conservatorio, I.S.I.A. ...", per quanto riguarda il reclutamento dei dirigenti del settore artistico.
Il C.N.P.I. esprime contrarieta' sull'attribuzione ai titoli di un ruolo di sbarramento preventivo per l'accesso alle prove di ammissione.
Il C.N.P.I. ritiene, altresi', che i titoli debbano essere valutati in sede di compilazione delle graduatorie conseguenti al superamento del concorso, prevedendo un adeguato riconoscimento della funzione effettivamente ricoperta di preside incaricato.
L'aspetto sicuramente piu' innovativo della procedura di reclutamento e' il corso di formazione (comma 4), articolato per moduli (comuni e specifici) e con momenti di tirocinio presso enti e istituzioni.
La struttura organizzativa e gestionale della formazione, della quale nello schema si fa un unico riferimento alla durata (che dovra' risultare non inferiore a quella dei corsi di formazione per i capi d'Istituto attualmente in servizio) nonche' l'individuazione dei soggetti abilitati a realizzarla, sono demandati all'emanando Decreto Interministeriale cui si e' fatto precedentemente cenno e sul quale il C.N.P.I. ritiene doverosa la richiesta di un suo preventivo parere.
Sempre nello stesso Decreto dovra' essere disciplinato un principio di flessibilita' che consenta la partecipazione ai moduli "specifici", anche ad aspiranti che hanno maturato i requisiti di servizio in un diverso ordine e grado di scuola.
Il C.N.P.I. valuta positivamente l'introduzione di un sistema articolato e flessibile di acquisizione di crediti, cui corrispondano processi di maturazione di competenze e di ulteriori arricchimenti professionali, che realizzino in concreto la prospettiva dell'unita' dirigenziale e consentano al sistema formativo una disponibilita' di risorse in grado di sopperire anche alle future esigenze che potrebbero derivare dagli annunciati processi di cambiamenti funzionali, di programmazione territoriale dell'offerta formativa e di riordino istituzionale.
Il CNPI, conclusivamente, chiede che venga tempestivamente consultato dall'Amministrazione su tutti i successivi atti di normazione cui lo schema di decreto legislativo ha fatto riferimento. Sulla base dell'esame svolto, dei chiarimenti richiesti e delle integrazioni proposte il C.N.P.I.
esprimere parere favorevole sullo schema di Decreto Legislativo sulla dirigenza scolastica. (Adunanza dell'11.2.98)

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