OGGETTO: Pronuncia di propria iniziativa su "Formazione tecnico-professionale superiore integrata," - Adunanza del 20 dicembre 1999

VISTI gli artt. 24 e 25 del D.L.vo n. 297 del 16.4.94;

VISTA la relazione istruttoria dell'Ufficio di Presidenza relativa all'argomento in oggetto specificato;

dopo ampio ed approfondito dibattito;

ESPRIME di propria iniziativa la seguente pronuncia.

Il ruolo sociale della scuola va riconsiderato alla luce della nozione di "integrazione", ovvero nella prospettiva del raccordo funzionale - previsto peraltro dal Patto sociale per l'occupazione e lo sviluppo di Dicembre' 98 - tra il sistema dell'istruzione e quello della formazione, considerata l'esigenza di assicurare ai giovani competenze e conoscenze necessarie al loro inserimento nel mercato del lavoro.

Tutto questo nella consapevolezza che la scuola vada in ogni caso salvaguardata nella sua specificità ed identità, e che occorra definire ambiti di azione dei singoli soggetti preposti alla costruzione ed alla realizza ione dei percorsi formativi, evitando forme di passiva subordinazione alle istanze del mondo della produzione. Tale subordinazione sarebbe oltremodo dannosa in quanto avrebbe come effetto la polverizzazione delle competenze professionali, ovvero l'addestramento dei giovani a svolgere soltanto particolari mansioni, fino a privarli di quelle conoscenze di base indispensabili sia all'orientamento sia all'inserimento nel mondo del lavoro.

Il CNPI ritiene pertanto condivisibile la posizione assunta dal Governo sulla Legge recante "Diritto allo studio - ed all'apprendimento per tutta la vita e qualificazione del sistema integrato" varata dalla Regione Emilia Romagna. Il Governo, infatti, nell'occasione ha riaffermato che il diritto allo studio - invero nel senso più ampio e moderno e riferito a tutti gli interventi di sostegno economico e di fornitura dei servizi necessari ad assicurare il successo scolastico - rientra nelle competenze regionali, mentre si esclude che in esso possano essere compresi interventi che incidono sulla materia dell'istruzione la quale, come si evince dal riparto delle competenze a livello costituzionale e come ribadito dall'art. 1, comma 3 lett. q della Legge 15.3.97, n. 59, è di esclusiva competenza statale.

Il che sta a sottolineare che la scuola, da un punto di vista legislativo, mantiene la sua specificità, anche in ragione del fatto che il coordinamento spettante alle Regioni in materia di FIS debba promuovere esperienze - progettuali che, se pure raccordate con le esigenze di sviluppo economico e sociale del territorio, non devono in alcun modo soffocare la libertà e' la peculiarità di ciascun soggetto operante all'interno dello stesso sistema formativo.

Tutto ciò trova conferma nel documento di base "La Formazione Tecnica Superiore" approvato. dalla conferenza Stato - Regioni unificata del luglio 1998 dove si precisa che "alle Regioni spetta, sulla base di indirizzi nazionali, la funzione di programmazione e coordinamento. delle esperienze presenti sul territorio anche ricorrendo ad accordi di programma, secondo quanto previsto dalla L. 236/99, dagli accordi fra le parti, e dall'intesa "Governo e Regioni".

In tal senso le Regioni, al fine di favorire il rapporto istruzione-formazione-lavoro, in attuazione anche del D.L.vo n. 112/98 devono assicurare l'integrazione dei diversi soggetti (scuola, università, centri ed agenzie di formazione, imprese e luoghi di lavoro), il raccordo con le strutture deputate al governo delle politiche per il lavoro ed i servizi per l'impiego (in attuazione del D.L.vo n. 469/97), nonché la concertazione con le parti sociali a livello territoriale.

Un'eventuale articolazione della FIS che non tenga sufficientemente conto degli indirizzi nazionali" non porterebbe, inoltre, a soluzione la questione della certificazione dei, crediti ne favorirebbe l'auspicato raccordo che il Ministero del Lavoro e quello della Pubblica Istruzione affermano debba esserci tra standard formativi aventi carattere nazionale e le specificità. dei profili professionali di competenza regionale.

Infatti, per la progettazione di un percorso formativo professionalizzante è necessario partire dall'analisi dei fabbisogni di professionalità del contesto economico -produttivo locale (a breve e medio periodo), attraverso strumenti e con modalità particolari, che vanno dall'esame di fonti statistiche e dei risultati di indagini specifiche (Organismi bilaterali delle Parti sociali, Osservatori regionali, Camere di Commercio, Associazioni professionali e di categoria ecc.) all'effettuazione di indagini ad hoc da parte delle stesse agenzie formative e con la collaborazione dei soggetti economici del territorio, all'esame delle linee di programmazione regionale e nazionale. E' fondamentale che, fin dalla - fase di . rilevazione dei fabbisogni professionali, prendano corpo forme di interazione strutturata tra i soggetti istituzionali e le Parti sociali, coinvolti nella progettazione del. percorso.

Occorre innanzitutto verificare se tali fabbisogni siano soddisfatti dall'attuale offerta formativa. Devono, quindi, essere tradotti in fabbisogni formativi specifici, individuando le competenze e/o le figure professionali di riferimento per tali percorsi, anche in relazione alle direttrici di sviluppo socio-economico del territorio,, quali patti territoriali, contratti d'area, piani operativi regionali relativi ad Agenda 2000 ecc.

Per la definizione della figura professionale si dovrà tener conto della dimensione europea, in termini sia di regolamentazione comunitaria dell'esercizio delle professioni, sia di potenziale mobilità lavorativa all'interno dei paesi membri. La figura va letta anche rispetto ai settori produttivi e ai ruoli professionali che costituiscono il potenziale sbocco occupazionale, prevedendo possibili collocazioni differenziate (lavoro dipendente, libera professione, costituzione d'impresa, ecc,).

La descrizione. della figura professionale sarà effettuata, a partire dall'analisi dei compiti e delle mansioni da svolgere, secondo tipologie di competenze (di base, tecnico-specialistiche e trasversali) per consentire una efficace progettazione formativa ed il successivo riconoscimento dei crediti formativi, ai fini di una formazione ulteriore e/o di un inserimento lavorativo.

Anche nelle linee guida per la programmazione dei progetti pilota IFTS 1999/2000 si precisa che, mentre spetta al Comitato di. progettazione nazionale l'individuazione delle figure . professionali da raccordare, secondo le indicazioni della commissione europea,. alle aree del mercato del lavoro a livello sovranazionale, nazionale, regionale, alle Regioni compete l'individuazione dei relativi profili professionali e l'eventuale implementazione degli standard formativi. Ne consegue che solo sulla base dei contenuti delle linee di programmazione nazionale, le Regioni elaborano un proprio documento di programmazione, attraverso il quale possono dimensionare ed integrare le indicazioni fornite dalle linee di programmazione nazionale.

La Scuola avrà comunque un ruolo strategicamente rilevante all'interno della FIS a condizione che sappia bene interpretare le opportunità offerte dall'autonomia e dal processo di riforme in atto; ovvero se saprà costruire curricoli su base modulare. se saprà curvare gli insegnamenti disciplinari sul saper fare, praticando in maniera sistematica attive e costruttive forme di orientamento scolastico e professionale, se saprà accrescere la professionalità docente assicurando mirati corsi di formazione.

Se infatti la Formazione Superiore, per le modalità di realizzazione acquista il carattere della "discontinuità" rispetto al sistema dell'istruzione, potrebbe postulare una sorta "continuità" tra la. formazione di base e la formazione successiva sul versante metodologico e degli obiettivi formativi.

Infatti l'idea guida che percorre e collega infatti concettualmente il prolungamento dell'obbligo di formazione a 18 anni a partire dal 2000, le disposizioni contenute nella L. 20.1.99., n. 9, le norme sulla componente formativa dei percorsi di apprendistato è - si legge nel documento ministeriale dell'11.11.99 - quella di competenza, intesa come dimensione operativa della formazione, uso finalizzato delle conoscenze, saper fate, organizzare, decidere.

Ebbene, proprio tale interpretazione di competenza, che potrà trovare utile ed efficace applicazione. soprattutto nei curricoli scolastici finalizzati all'acquisizione di titoli di studio di tipo professionale e tecnico, favorisce il raccordo tra forme e stili di apprendimento realizzati o realizzabili, anche al di fuori dell'offerta educativa di tipo tradizionale: nei percorsi della ' formazione. professionale, nei luoghi di lavoro, in autoistruzione o nell'educazione a distanza. Il che trova conferma nell'impianto della legge-quadro in materia di riordino. di cicli dell'istruzione e, in particolare, nell'art. 1 "La Repubblica assicura a tutti pari opportunità di raggiungere un adeguato livello. culturale e di sviluppare le conoscenze, le capacità e le competenze, coerenti con le attitudini personali, necessarie per inserirsi nella vita sociale e lavorativa" e nell'art. 4, comma 6, "negli ultimi tre anni (del ciclo secondario) ferme restando le materie di induirizzo, esercitazioni pratiche, esperienze lavorative, formative e stages possono. essere realizzati anche con brevi periodi di inserimento nelle realtà culturali, produttive, professionali e dei servizi".

D'altronde, proprio la natura del "credito formativo" postula la flessibilità dei curricoli dell'istruzione e di conseguenza un raccordo funzionale non solo tra gradi e ordini. di scuola, ma anche tra sistema dell'istruzione e della formazione professionalizzante, cosi come lascia intendere il comma 7 dell'art. 4 di cui alla legge quadro in materia di riordino dei cicli dell'istruzione "La frequenza positiva di qualsiasi segmento del ciclo secondario, annuale o modulare, comporta l'acquisizione di un credito formativo che può essere fatto valere, anche fini della ripresa degli studi interrotti, nel passaggio da un'area o da un indirizzo all'altro di studi o nel passaggio alla formazione professionale. Analogamente, la frequenza positiva di segmenti della formazione professionale comporta. l'acquisizione di crediti che possono essere fatti valere per l'ingresso nell'istruzione".

Sussiste, infine, sempre a parere del CNPI l'urgenza di intervenire sull'attuale quadro legislativo al fine di:

• riformare l'intero. sistema . di formazione professionale, considerata l'obsolescenza della Legge 845/78 e dei sistemi di formazione regionale e la necessità di assicurare reali spazi d'intervento ai centri territoriali;
• favorire l'interazione e la progettualità integrata tra organismi del territorio, università e scuola, avviando esperienze di ricerca-azione, utili anche ai fini del monitoraggio della FIS e della valutazione della qualità dell'istruzione e della formazione.

Il CNPI, con riferimento alla FIS, ritiene che debbano essere avviate azioni volte a favorire:

• l'arricchimento della . professionalità docente anche a sostegno della progettazione curricolare in un sistema integrato;
• l'introduzione e la sistematica utilizzazione delle nuove tecnologie. Anche per arricchire i codici di comunicazione dei giovani, ed educarli ad un corretto rapporto con le tecnologie stesse;
• la individuazione di. standard formativi che favoriscano per un verso la spendibilità dei crediti formativi su scala europea e il raccordo funzionale tra scuole appartenenti a realtà regionali ..tra loro diverse e che, per altro verso, evitino la polverizza ione delle competenze. professionali.

Il CNPI auspica che il Governo mantenga gli impegni assunti con il Patto sociale per l'occupazione e lo sviluppo approvando, in tempi brevi "un piano straordinario per l'edilizia scolastica, da. Accompagnare con la messa. a punto di nuove tipologie e standard; il rifinanziamento del piano quadriennale in investimenti nelle tecnologie informatiche che scadrà nel 2000, investimenti selettivi incentivanti e perequativi, legati ai risultati e alle situazioni di disagio, anche tenendo conto delle nuove norme contrattuali".

Il CNPI ritiene altresì necessario che . il Governo effettui azioni di monitoraggio, assistenza e supporto al processo di sperimentazione dell'autonomia in atto e definisca il sistema dei crediti e le tavole delle competenze, nel quadro di un sistema autonomo di valutazione, collegato con i principali osservatori nazionali ed internazionali.

Il CNPI, infine, nel prendere atto dell'indirizzo di Governo volto a promuovere forme stabili di integrazione nel campo della formazione (a riguardo si fa esplicito riferimento al Patto sociale per l'occupazione e lo sviluppo ed al documento ministeriale del 1.11.99) auspica che siano valorizzate e potenziate tutte le esperienze di formazione integrata degli istituti. secondari di secondo grado, evitando forme di sperequazioni riconducibili alle sensibilità ed alle economie degli Enti territoriali e locali.

Il CNPI, infine, sottolinea, con forza,. l'esigenza di assicurare a quanti fluiranno delle iniziative formative della FIS, oltre alla formazione . tecnica e tecnologica prevista, una competenza culturale. che consenta di conoscere, utilizzare e valutare gli sviluppi che mi questa materia si potranno registrare.

Una attenta verifica della sperimentazione dei Piani regionali 1998-99 dei corsi IFTS si rende necessaria, anche alla luce delle considerazioni fin qui esposte. Benché i dati a disposizione,, riferibili pressoché esclusivamente a parametri quantitativi, non siano, sufficienti per una valutazione a tutto campo, la loro analisi consente di evidenziare. alcuni dei punti problematici. che hanno. caratterizzato la fase di avvio della sperimentazione.

• La distribuzione dei corsi fra le varie regioni (tra le quali spicca, per ora, l'assenza, oltre che della piccola Val d'Aosta, del Trentino Alto Adige) così come si rileva l'assenza della scuola non statale appare piuttosto casuale . e disomogenea. In. molti casi non c'è riscontro proporzionale tra questi dati e, ad esempio, la consistenza del tessuto produttivo territoriale o il potenziale bacino d'utenza dei corsi. La mancanza di disaggregazione dei dati su base sub-regionale non consente di osservare il fenomeno in modo più puntuale, in rapporto alla localizzazione delle unità produttive o alla presenza di grandi aree metropolitane.
• La sola denominazione dei corsi può non essere sufficiente a descrivere compiutamente le caratteristiche del profilo professionale previsto. Suscitano tuttavia perplessità, dal punto di vista della coerenza con l'architettura generale, corsi che, almeno ad una prima lettura, si presentano come ripetitivi di percorsi formativi già esistenti. Per le stesse ragioni lasciano perplessi corsi di cui sembra abbastanza evidente il carattere di "specializzazione in continuità" con il precedente percorso scolastico.
• I dati relativi alla presenza dei vari soggetti che hanno partecipato alla definizione delle figure professionali, rivelano una relativamente scarsa presenza degli enti locali e delle parti sociali a fronte di una presenza pressoché generalizzata delle aziende. Riesce difficile pensare che, in queste circostanze, i corsi non siano stati tarati sulle necessità immediate del mercato del lavoro, senza il necessario respiro strategico. Inoltre non è chiaro a quale livello si esprime la presenza delle università (singoli docenti, facoltà, dipartimenti).

Anche mettendo in conto le inevitabili approssimazioni di qualunque sperimentazione e le particolari difficoltà che si possono incontrare nella fase di avvio di una esperienza fortemente innovativa, quale quella degli IFTS, si ha l'impressione che l'urgenza dì "mettere in moto la macchina" abbia fatto premi o sulla necessità di una più attenta valutazione, sul piano qualitativo dei progetti presentati. Si può inoltre ritenere che i problemi sopra evidenziati dipendano, almeno in parte, dalle procedure adottate. Ci si riferisce, ad esempio, alla scarsa circolazione delle informazioni, responsabile principale della apparente casualità nella distribuzione del corsi. Cosi come, su un altro piano, in taluni casi ha agito negativamente l'assunzione a riferimento, per l'individuazione della tipologia dei corsi, di alcune indagini specifiche, con le quali, in realtà, si fotografava la domanda nell'immediato di manodopera specializzata.

L'IFTS potrà essere, allora, una leva per uno sviluppo che punti sulla qualità e l'innovazione di processo e di prodotto, se non si limiterà ad essere. un canale di forni azione, a finanziamento pubblico, con cui soddisfare le necessità contingenti delle aziende.

Sicuramente una. parte dei problemi sono stati risolti in sede di definizione delle procedure per i corsi del 1999-2000. La scelta di procedere per bandi regionali, sulla base di un bando tipo nazionale, è sicuramente un significativo passo in avanti, anche se ancora si. registrano troppe differenze tra le regioni, sia in ordine a contenuti non secondari dei bandi stessi, quali le modalità di valutazione dei progetti, sia per il ritardo e le difformità con cui si sta procedendo alla promulgazione dei bandi. Sarebbe, pertanto, auspicabile la predisposizione di una griglia di valutazione nazionale che garantisca omogeneità nella valutazione dei progetti.

Le scuole, che per la prima volta si trovano a praticare spazi cosi ampi di autonomia, non devono però correre il rischio di presentarsi come soggetto debole fra quelli chiamati ad interagire per l'attuazione dei corsi.

Potrebbe andare in crisi e lacerarsi, infatti, un delicato tessuto di relazioni professionali e di lavoro collegiale. Sarà perciò importante che i corsi IFTS non siano vissuti e gestiti come una attività separata, una sorta' di "conto terzi" senza alcun rapporto con l'attività "ordinaria", ma vengano colti e praticati come una occasione di arricchimento professionale che coinvolga l'intera comunità scolastica attraverso la partecipazione piena alle scelte degli organi collegiali. Su questo terreno sarà decisivo il ruolo del Ministero della P.I. se saprà essere punto di riferimento e saprà svolgere una efficace azione di supporto alle scuole.

Infine sembra opportuno ribadire la necessità che gli atti regolamentari, necessari per l'applicazione dell'art. 69 della legge 144/99, siano previsti in piena analogia con la filosofia del legislatore.

Si ritiene, pertanto, che:

• il comitato di progettazione nazionale, previsto dal comma 2 del citato articolo 69, dovrebbe essere istituito con la contemporanea presenza da una parte della rappresentanza delle istituzioni nazionali direttamente coinvolte, in maniera trasversale , nella progettazione dei percorsi di IFTS (MP - a -cui è affidato il coordinamento - Ministero del Lavoro - MURST) e la rappresentanza della conferenza unificata di cui al D.L.vo 28.8.97, n. 281; dall'altra con la partecipazione delle parti sociali, anche queste coinvolte in maniera trasversale. Tale struttura consentirebbe un proficuo confronto tra le diverse istituzioni e i rappresentanti del mondo del lavoro che si ritiene sia premessa per risultati positivi e coerenti con le decisioni assunte, formalizzate attraverso le linee guida di cui. al comma 2 dell'art. 69 predetto. Sarebbe altresì utile prevedere la possibilità di specifiche audizioni, alle quali il comitato potrebbe, invitare altri soggetti. istituzionali interessati a specifici percorsi IFTS . Il comitato nazionale dovrebbe inoltre poter intervenire preventivamente su situazioni periferiche in palese contraddizione rispetto agli assunti nazionali o per risolvere possibili conflitti tra soggetti chiamati a concertare iniziative a livello territoriale;
• debbano essere costituiti, a livello . regionale, comitati territoriali con una composizione analoga a quella nazionale; in tal modo la condivisione delle problematiche territoriali e l'assunzione di decisioni comuni garantirebbe la qualità dell'offerta formativa, in quanto raccordata al territorio, ma ispirata a linee-guida nazionali;
• debba essere ridefinita tutta la disciplina dell'accesso ai corsi di IFTS, per ora riservato a chi ha un diploma di scuola secondaria superiore. Il CNPI si riserva di intervenire in maniera. Puntuale con apposita pronuncia sulla specifica. materia;

sottolinea, però, sin da ora la necessità di non privilegiare percorsi che potrebbero "indebolire" quelli istituzionali già definiti;

- debbano essere definiti con tempestività gli standard dei diversi percorsi IFTS -anche a garanzia dei percorsi IFTS già avviati con la fase sperimentale, e assunti nell'ambito delle linee-guida. Ciò sarà presupposto indispensabile per il riconoscimento dei crediti anche a livello nazionale.

Con la FIS e con i corsi di IFTS viene ipotizzata la creazione di un sistema di crediti nazionali ed europei che favorisca la mobilità lungo percorsi formativi differenti.

La flessibilità del sistema formativo comporta, però, l'esercizio di un costante controllo e l'utilizzo di procedure e strumenti di verifica e valutazione dei percorsi stessi.

Il CNPI rileva la necessità di costruire un sistema di verifica e valutazione, da estendere a tutte le fasi e a tutte le componenti dell'offerta formativa. La valutazione, a carattere permanente, dovrebbe, già nella fase di ingresso, valutare le aspettative dei corsisti, legandole alle competenze iniziali, per orientarle verso le attività o il livello formativo più adeguato.

L'esigenza di certificare le competenze in termini di crediti spendibili, può, infatti, essere soddisfatta soltanto in presenza di certificazioni trasparenti che rendano effettivo il diritto di ciascun individuo ad una formazione lungo tutto l'arco della vita.

Una certificazione trasparente dovrà rendere visibile non solo il percorso formativo seguito, ma anche le competenze realmente acquisite nelle singole parti del percorso già realizzato.

Trasparenza nel percorso didattico e formativo, dunque, ma trasparenza anche sui criteri posti alla. base del riconoscimento di crediti comunque maturati.

La valutazione dovrebbe, però, estendersi fino all'attività dei Comitati regionali, ipotizzando. indicatori che diano garanzia di trasparenza e di qualità.

In tale contesto, certamente un ruolo. chiave e dato all'Università che, con il riconoscimento totale o parziale delle competenze acquisite, garantisce la possibilità di collegamento e/o di riduzione dei percorsi a livello di laurea breve o di diploma di laurea.

I percorsi formativi non dovrebbero, però, essere organizzati solo in virtù delle certificazioni dei crediti che le Università potrebbero rilasciare.

Sarebbe decretare la morte naturale della Fis che perderebbe la sua funzione originaria, che è di formazione in virtù del collegamento con il mondo del lavoro. Sarebbe perciò auspicabile la istituzione di "un sistema in rapporto di equivalenze" tra competenze professionali specializzate e competenze teoriche.