Deregolamentare
il commercio è uno stimolo
alla crescita economica
Ma la crescita di per sé stessa
non è benessere
e il mondo non è una merce
Le regole per il commercio
sono buone quando
non minacciano le persone
e rispettano l’impegno
a consegnare ai figli
nostri ed altrui
questo pianeta condiviso
L’ Accordo Generale sul Commercio dei Servizi
Analisi
A
tutto GATS
MiniManuale dell’Accordo Generale sul Commercio dei
Servizi
“Il GATS[1]
e’ il primo accordo multilaterale per fornire diritti legalmente vincolanti al
commercio di tutti i servizi. Contiene l’impegno ad una continua
liberalizzazione attraverso periodiche trattative. Ed e’ il primo accordo
multilaterale mondiale sugli investimenti, dal momento che copre non solo il
commercio cross-border, ma ogni possibile mezzo di fornitura di servizi,
compresi il diritto di stabilire una presenza commerciale in un mercato estero” Segretariato OMC[2].
Cos’è il GATS ?
E’ uno degli accordi firmati a Marrakesh nell’aprile del 1994, al termine del ciclo di negoziati denominato Uruguay Round, negoziati che portarono alla creazione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio.
Come recita il preambolo dell’accordo, si tratta del primo accordo multilaterale di principi e regole per il commercio nei servizi creato per favorire questo tipo di commercio in condizioni di trasparenza e di progressiva liberalizzazione.
Punti chiave del GATS
¨ I servizi coprono tutte le attività economiche
eccetto che la produzione di beni coinvolgendo una crescente porzione dell’economia
mondiale (60% della produzione mondiale e 20% del commercio internazionale).
¨ L’esenzione dalle regole dell’accordo per i servizi
pubblici è molto ambigua e si presta ad opposte interpretazioni, mai chiarite
dalla WTO.
¨ Le regole del GATS coinvolgono i regolamenti
nazionali, anche a livello locale.
¨ Durante le trattative per la sua firma i governi
avevano la possibilità di specificare i settori da liberalizzare ed eventuali
limitazioni.
¨ Dal 1 gennaio 2000 è in fase di negoziazione una
nuova versione (definita come GATS-2000)
Il volume del commercio dei servizi è già significativo, sommando a circa 1.550
miliardi di euro in movimenti fra
nazioni (cross-border) nel 1999. I Servizi contano per una parte rilevante del
prodotto nazionale lordo sia nei paesi sviluppati che in quelli in via di
sviluppo. Rappresentano fra il 50 ed il 75% del PIL in molti paesi del mondo. I
Servizi giocano un ruolo chiave nel creare ed attrarre investimenti in
strutture essenziali per le economie, e nel contribuire alla creazione di posti
di lavoro.
Dalla Dichiarazione dell’”European
Service Industries” per il lancio di un nuovo round a Doha – Settembre 2001.
La struttura
Fondamentalmente l’accordo
è comporto da due parti:
il
testo (framework agreement)
le
liste nazionali con i relativi
impegni (schedules of commitments)
La parte del testo
contiene regole che si applicano a tutti i settori, anche a quelli che
non sono negli elenchi nazionali. La regola più importante è la clausola di nazione
più favorita (Most Favored Nation MFN).
Nazione più Favorita
(art. II): Tutti i paesi membri devono trattare servizi e fornitori di servizi
provenienti da qualsiasi Paese membro, non meno favorevolmente dei
fornitori provenienti da qualsiasi altro Paese.
Le liste con gli impegni
nazionali contengono l’elenco dei settori che ogni paese “apre” al mercato
esterno, cioe’ liberalizza secondo le regole del GATS. Si tratta di una lista
positiva, cioe’ i settori non indicati non sono “open” contrariamente ad altri
elenchi WTO che sono liste negative cioe’ liste di sole eccezioni.
Il GATS definisce
(articolo I) quattro modalità di fornitura di un servizio:
1. "fornitura transfrontaliera", cioè da un
paese all'altro. Come nel caso dei servizi bancari o di quelli di consultazione
medica a distanza
2. "consumo all'estero", come nel caso
dell'utilizzo di un'università in un paese straniero
3. "presenza commerciale", cioè la presenza
fisica di una filiale straniera che fornisce servizi in un altro paese membro
(banche, compagnie d'assicurazione).
4. “presenza di persone fisiche", come
insegnanti, medici, informatici che lasciano il loro paese per esercitare il
mestiere all’estero.
|
|
Attenzione: la terza modalità (Mode
3) fa del GATS il primo accordo multilaterale sugli investimenti (anche se
limitati a stabilire una presenza all’estero di una società di distribuzione); la quarta (mode 4) ne
fa il primo accordo di liberalizzazione del movimento dei lavoratori. |
Gli elenchi nazionali sono
pertanto delle liste in cui per ogni settore elencato è indicato se esistono
restrizioni relative a queste quattro modalità.
Prendiamo ad esempio
“Educational Services”, settore “Adult Education”. Questo settore e’ negli
elenchi UE (perciò è “open”) con una limitazione per Mode 4, modalità per la
quale non ha assunto alcun impegno (cioè non c’è liberalizzazione al movimento
di lavoratori).
Accesso al Mercato
Non sempre e’ chiaro scindere le misure relative all’accesso al mercato da quelle relative al trattamento nazionale, ma, mentre quest’ultimo mira a parificare i trattamenti fra fornitori esteri e nazionali, questo mira ad eliminare le possibili restrizioni che si applicano ad entrambi i contendenti. Un limite al valore totale delle attivita’ in un determinato settore o al numero di compagnie ammesse ad operare, sono esempi di limitazioni al mercato.
GATS e servizi pubblici
Siamo
al punto più contestato dell’accordo, soprattutto in questa fase di revisione,
poiché si teme che sia ulteriormente ridotto il potere di regolamentazione nei
servizi pubblici da parte dei governi nazionali.
La
fornitura di servizi essenziali è condizione necessaria per l’esistenza di un
sistema democratico poiché solo dopo il soddisfacimento dei bisogni elementari,
come l’acqua, le scuole, i servizi postali, la sanità e i trasporti, ciascuno
di noi può permettersi di esercitare i propri diritti e doveri di cittadino.
Il
segretariato WTO ha sempre negato che l’accordo coinvolgesse questi settori,
citando sempre l’articolo I, sezione 3, che dichiara l’esclusione dei servizi:
forniti nell’esercizio dell’autorità governativa
definendo
questo termine come serviz:i
non forniti su base commerciale ne’ in
competizione con altri fornitori
(privati).
Ma il GATS non da alcuna definizione di cosa significhi servizio fornito su base commerciale, ne’ il termine competizione viene esplicitato. Percio’ è lecito chiedersi se, ad esempio, in Italia gli ospedali pubblici siano in concorrenza con quelli privati.
Il
WTO nel documento “Fats and Fiction” riafferma che non c’e’ da preoccuparsi
perche:
“E’ perfettamente possibile che servizi
governativi coesistano con servizi privati. Nella sanità e nell’istruzione
questo è un fatto comune anzi quasi la norma … sembra chiaro che l’esistenza di
un settore privato nella sanita’, per esempio, in parallelo ad un servizio
pubblico non puo’ essere utilizzato per invalidare lo stato governativo di
quest’ultimo”
Il
che farebbe supporre che se un governo liberalizza il settore sanitario, le
regole del GATS valgono solo per i fornitori privati.
Ma
un testo precedente sembra dire il contrario:
“ … la coesistenza di ospedali statali e privati può sollevare la questione della concorrenza fra di essi e sull’applicazione del GATS: in particolare, può un ospedale pubblico ancora ricadere sotto l’articolo I:3?”
Il
problema è che in ambito WTO l’interpretazione ultima, in caso di disaccordi, è
nelle mani dei panel stabiliti per regolare le dispute fra i Paesi membri.
Se
una nazione intentasse una causa contro un altro Paese (che avesse inserito la
sanità fra i suoi elenchi), spinto da un privato che si sentisse svantaggiato
rispetto al servizio pubblico, e risultasse vincente, questo precedente
costituirebbe de facto l’interpretazione ufficiale del testo aprendo le porte
alla privatizzazione del servizio sanitario.
In
tutto questo discorso va considerato che i settori militari e di polizia hanno
invece un loro specifico articolo, il XIV bis, che si intitola “Security
Exceptions”. Perché non è stato fatto anche per i servizi essenziali ?
GATS e regolamenti
Secondo punto temibile.
E’ lo stesso segretariato
Wto a scrivere che:
“la
portata delle regole del GATS si estende a tutte le forme di commercio
internazionale nei servizi. Questo significa che questo accordo rappresenta la
maggior novità per un largo settore dell’attività economica. Significa anche,
dal momento che una grande parte del commercio dei servizi avviene dentro
le economie nazionali, che per soddisfare i suoi requisiti influenzerà
necessariamente leggi nazionali e regolamenti in una maniera avveratasi solo
negli ultimi tempi per il GATT.”
E’
percio’ inequivocabile che il GATS, coprendo il commercio dei servizi
all’interno di una nazione, stabilisce norme che leggi e regolamenti nazionali
e locali devono rispettare, particolarmente per la modalità 3, relativa alla
presenza commerciale.
E
non si tratta di un pensiero remoto poiché molti paesi controllano gli
adeguamenti delle legislazioni dei concorrenti commerciali agli accordi WTO e
spingono verso questa direzione.
Gli
Stati Uniti, il 2 aprile 2001 hanno pubblicato il risultato di un anno di
analisi sull'adeguamento delle legislazioni straniere all'accordo sulle
telecomunicazioni.
Nella
lista nera sono finiti undici paesi, fra cui Colombia, Messico, Sud Africa e
Taiwan.
In questi paesi, i governi non avevano implementato una nuova legislazione che permettesse alle compagnie straniere di competere con le compagni e locali, spesso monopoliste.
Gli
USA stanno minacciando di ricorrere ai panel WTO per far applicare il GATS.
Un
altro aspetto è che le misure previste dal GATS non si applicano solo alle
decisioni di livello nazionale ma a tutte le misure prese da
“autorità centrali, regionali o locali e da organismi non-governativi nell’esercizio dei poteri delegati da autorità centrali, regionali e locali”
come
recita il punto 3(a) del I articolo del GATS.
La
litania con cui la WTO risponde alle critiche, cioè che il GATS riconosce “il
diritto dei membri di regolamentare ed introdurre nuove regole nella fornitura
di servizi nell’ambito del suo territorio in modo da incontrare obiettivi di
politica interna”, appare ridicola, poiché questa libertà è quella
delimitata dalle regole del GATS.
C’e’
anche da dire che un’altra difesa, spesso citata, è che i paesi firmatari
potevano definire limitazioni all’atto della firma. Occorre ricordare che non
sempre un paese puo’ prevedere nei periodi di negoziato le restrizioni di cui
puo’ aver bisogno in futuro, specie nel clima delle trattative.
E,
nella sostanza, le regole WTO non hanno la funzione di Undo[3].
La liberalizzazione dei servizi ed i pvs
Quando i paesi in via di sviluppo firmarono gli accordi
scaturiti dall’Uruguay Round, a Marrakesh, si impegnavano ad applicare accordi che erano
il frutto di sette anni di negoziati a cui molti di essi non avevano neppure
partecipato.
Il
GATS è uno degli accordi in cui i pvs non furono protagonisti.
L’iniziativa
per la liberalizzazione dei servizi è stata largamente sostenuta dal governo
statunitense su pressione delle corporation americane; l’offensiva
iniziò negli anni ’70 nel settore delle telecomunicazioni, “Il Congresso
rispose chiedendo che il commercio dei servizi fosse un preciso obiettivo dei
futuri negoziati, compresi il Tokio[4]
e l’Uruguay Round; permettendo al Presidente di usare la sezione 301[5]
verso i paesi che avessero mantenuto misure restrittive nel commercio dei
servizi; (…)”.
In termini di divisione dei benefici diretti fra paesi sviluppati e non, la liberalizzazione dei servizi è decisamente a favore dei primi, essendone i maggiori esportatori.
L’unica modalita’ di fornitura interessante per i pvs, quella relativa al movimento di persone fisiche e’ quella meno applicata dai Paesi membri, cosicche’ mentre i capitali hanno diritto di muoversi liberamente e senza restrizioni, le persone no e teniamo presente che le rimesse dei lavoratori all’estero sono oggi uno dei maggiori introiti per molti paesi poveri.
Occorrebbe perciò
liberalizzare questa modalità di fornitura, su cui molti Paesi hanno utilizzato
“horizontal exceptions” ai loro impegni nazionali in modo da evitare di doverla
applicare.
Ma non sembra ci siano
molte possibilità per il futuro poiché i paesi occidentali sono arroccati su
posizioni di difesa e considerano questo tema nelle politiche di controllo
dell’immigrazione.
Le stesse imprese
multinazionali appaiono interessate solo al movimento di “Key business
Personnel”, cioe’ di personale ben qualificato, “l’idea è di facilitare il
rapido accesso a ben definite categorie di personale rispondente a specifiche
condizioni”, così recita un Comunicato ESF[6]
del 17 settembre 2001.
Esistono pero’ dei settori
in cui i pvs sono esportatori:
¨ Si pensi al turismo,
¨ all’industria indiana del software che rende i suoi
programmatori una forza lavoro a basso costo (rispetto a quella occidentale)
esportabile in tutto il mondo,
¨ ai trasporti marittimi e
¨ (per alcuni aspetti) al settore delle costruzioni.
Ma si tratta di settori in
gran parte già liberalizzati, il turismo lo era già prima della fine
dell’Uruguay Round, tanto che ben 123 paesi membri lo inserirono nelle
rispettive Liste di impegni. Perciò l’ampliamento del GATS non sembra offrire
molto ai pvs.
GATS ed ambiente
Così come il fratello
maggiore, (il GATT), anche nel GATS è stato inserito un articolo che dovrebbe
stabilire delle eccezioni a favore della difesa dell’ambiente e della salute.
L’articolo XIV in effetti
definisce un’eccezione per le misure:
“necessarie a
proteggere la vita e la salute di esseri umani, animali e piante”
ma questa affermazione è
drasticamente ridimensionata dal punto (b) che afferma che queste misure “non
sono da applicare in maniera che possa costituire arbitraria ed ingiustificata
discriminazione fra paesi” o in maniera da costituire “restrizione al
commercio”.
Rispetto
al GATT, il cui articolo XX(g) prevede eccezioni per misure “connesse alla
conservazione di risorse naturali esauribili”, si tratta di una definizione
meno efficace, che pare permettere eccezioni solo nei casi in cui vita e salute
siano a rischio e le misure di regolamentazione siano “necessarie”.
Non
si tratta di una sottigliezza perché negli accordi internazionali le parole
hanno significati ben precisi e giudicare che un’azione sia “necessaria” e non
vi siano altre alternative meno distorsive per il mercato non è affatto
semplice.
In
passato, in molti casi, le decisioni dei panel GATT/WTO hanno stabilito che una
determinata azione non era “necessaria” allo scopo per cui era stata stabilita,
ad esempio nella vertenza su tonni e delfini (Messico – Usa) nel 1991 e, sempre
sullo stesso tema ma questa volta fra USA ed UE nel ‘94; in entrambi casi
l’embargo statunitense venne giudicato “non necessario” a proteggere i poveri
delfini.
|
|
Attenzione: Va inoltre considerato
che la liberalizzazione di servizi come l’energia, l’acqua, i trasporti, i
viaggi, il turismo ed il trattamento dei rifiuti pongono molti problemi
relativi al rispetto dell’ambiente, all’eccessivo sfruttamento di risorse
naturali non rinnovabili, alla distruzione di ecosistemi che permettono la
nostra sopravvivenza su questo pianeta. |
Insomma la protezione
dell’ambiente non vede il GATS fra i suoi sostenitori.
GATS 2000
Il GATS non è il punto di
arrivo di un negoziato. E’ un punto di partenza, come ben definito nel suo
articolo XIX:
“I
Paesi membri dovranno avviare successivi cicli di negoziati, a partire dal
quinto anno successivo all’entrata in vigore dell’accordo WTO e procedere
periodicamente, con l’obiettivo di raggiungere un crescente livello di
liberalizzazione (…) Il processo di progressiva liberalizzazione dovrà
procedere in ogni round (…)”
I
negoziati sono stati puntualmente avviati nel 2000.
Fino
al marzo di quest’anno (2001) il gruppo di lavoro si è concentrato sulle linee
guida da applicare nella fase centrale dei negoziati; il documento approvato,
ha stabilito, fra le altre cose, che nessun settore sarà escluso a priori
dai negoziati.
Le
trattative si svolgono a Ginevra attraverso incontri periodici, alcuni dei
quali durano una settimana (services week).
Attualmente
si sta discutendo di riduzione delle eccezioni alla clausola di Nazione più
favorita, di movimento di persone (caldamente sostenuto dai pvs), di
regolamentazioni interne, di misure di salvaguardia, di sussidi e di appalti
governativi.
A
livello di singoli settori, sul tavolo vi sono molte proposte relative al
turismo, all’educazione, all’energia, ai trasporti e ai servizi ambientali. Ma
le decisioni sono rimandate, poiché i
negoziatori sono in attesa dell’incontro ministeriale di novembre a
Doha, molti ritengono che il lancio di un nuovo ciclo di negoziati sia la
condizione necessaria per accelerare i negoziati.
Gli obiettivi del mondo
degli affari:
¨
Lanciare
un nuovo round di negoziati poiché un accordo soddisfacente sui servizi può
essere raggiunto solo nel contesto di un ciclo più ampio di negoziati.
¨
Applicare
e rafforzare gli impegni del GATS nei settori già concordati. Accelerare
l’implementazione dell’Accordo sui servizi finanziari.
¨
Assicurare
il maggior numero di impegni nel maggior numero possibile di settori
relativamente alle regole di accesso al mercato e al trattamento nazionale.
¨
Permettere
eccezioni al MFN solo per i casi più “sensibili”, assicurando la massima
trasparenza di queste eccezioni e facendo i modi che i regolamenti siano il
meno possibile restrittivi per il commercio, in modo da promuovere la
concorrenza
¨
Accordarsi
per procedure trasparenti nella gestione degli appalti governativi tramite un
nuovo accordo multilaterale basato su regole non discriminatorie
¨
Riformulare
la classificazione dei settori dei servizi
¨
Eliminare
le barriere al movimento di personale qualificato
¨
Facilitare
il commercio elettronico
¨
Concludere
i negoziati entro tre anni.
Dichiarazione del Global Services Network[7]
- settembre 2001
Che fare?
Il GATS non è un accordo
facile poiché se da un lato sembra avere aspetti positivi come li liste di
limitazione, dall’altro sembra avere un raggio d’azione smisurato.
Crediamo, fra le possibili
linee d’azione, che sia necessario:
¨ Stabilire innanzitutto che alcuni settori
essenziali siano chiaramente esclusi dal GATS.
E’ una questione molto seria di democrazia planetaria. L’articolo che dovrebbe
garantire questa eccezione è inconsistente, occorre riscriverlo (vedi box più
sotto).
¨ Ridurre l’invasività del GATS ristabilendo la
sovranità nazionale e locale nella definizione dei regolamenti sulla fornitura
dei servizi.
¨ Definire con chiarezza la necessità della
protezione delle risorse naturali, mettendo nero su bianco che le regole sui
servizi vengono dopo quelle stabilite dagli accordi internazionali
relativi all’ambiente
¨ Agli esseri umani devono essere date le stesse
libertà di movimento accordate ai capitali.
Come esentare i servizi pubblici:
Un emendamento potrebbe eliminare l’articolo I:3(a) riscrivendo il
punto b in questo modo
“il termine servizi comprende qualsiasi servizio in ogni settore
eccetto quelli forniti nell’esercizio dell’autorità governativa come
determinato dalle leggi nazionali e dai regolamenti di ciascun pese membro”
Non si tratterebbe di una novità poiché una definizione simile e’
nell’articolo XIV bis dello stesso GATS.
In alternativa si potrebbe modificare l’articolo inserendo la
definizione di “commercial basis” e di concorrenza. Oppure si potrebbero
specificare i settori forniti sotto l’autorità governativa in un elenco ad hoc.
Oltre alla possibilità di un emendamento che andrebbe ratificato dai
paesi membri, esiste la possibilita’ che quanto sopra sia inserito in una
interpretazione ufficiale da adottare nell’ambito di un incontro ministeriale.
Non avrebbe lo stesso valore ma in caso di controversie, l’organismo di Appello
ne dovrebbe tenere conto.
Cosa puoi fare Tu
Come Campagna abbiamo
scritto una mozione da presentare a consigli comunali e provinciali.
L’obiettivo è quello di sensibilizzare le amministrazioni locali sulla minaccia
alla loro sovranità che deriva da questo accordo, chiedendo loro di prendere
posizione in maniera ufficiale.
La presentazione della
mozione può essere l’occasione per iniziative di sensibilizzazione locali.
Il testo e’ disponibile
su: http://www.retelilliput.org/stopwto/wto/5.3.1-servizi.htm
Risorse Internet
Campagna “Mai al M.A.I. / Stop Millennium Round”, sezione GATS
http://www.retelilliput.org/stopwto/wto/5.3-servizi.htm
Direzione Commercio Estero, sezione GATS
http://www.mincomes.it/gats2000/indice.htm
Third World Network: http://www.twnside.org.sg
Council of Canadians: http://www.canadians.org
GATSwatch: http://www.xs4all.nl/~ceo/gatswatch/
Informazioni WTO sul GATS:
http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/serv_e.htm
European Commissions INFO-POINT sul GATS: http://gats-info.eu.int/index.html
European Services Forum: www.esf.be
Roberto Meregalli (terminato il 5 ottobre 2001)
Campagna “Mai al
M.A.I / Stop Millennium Round” – Rete di Lilliput