ISTRUZIONE PUBBLICA, BENI CULTURALI (7a)

ISTRUZIONE PUBBLICA, BENI CULTURALI (7^a)

MERCOLEDÌ 21 GENNAIO 2004
259^a Seduta

Presidenza del Presidente
ASCIUTTI

Intervengono i sottosegretari di Stato per l'istruzione, l'università e la ricerca Valentina Aprea e Caldoro.

La seduta inizia alle ore 14,50.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di decreto legislativo recante la definizione delle norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione (n. 303) (Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 1 della legge 28 marzo 2003, n. 53. Seguito e conclusione dell'esame. Parere favorevole con osservazioni)

Riprende l'esame, sospeso nella seduta di ieri, nel corso della quale - ricorda il presidente relatore ASCIUTTI (FI) - si era conclusa la discussione generale. Egli replica quindi agli intervenuti, illustrando uno schema di parere favorevole con osservazioni (pubblicato in allegato al presente resoconto), con cui dichiara di recepire molti dei rilievi emersi.

La senatrice SOLIANI (Mar-DL-U) illustra a sua volta uno schema di parere contrario (pubblicato in allegato al presente resoconto), presentato congiuntamente ai senatori Betta, Cortiana, Manieri, Marino, Pagano, Togni, D'Andrea, Vittoria Franco , Monticone, Modica e Tessitore.

Agli intervenuti nel dibattito replica altresì il sottosegretario Valentina APREA, la quale esprime anzitutto un apprezzamento, anche a nome del Ministro, nei confronti del presidente relatore Asciutti per aver voluto continuare l’opera già intrapresa con l'esame del disegno di legge delega, divenuto legge n. 53 del 2003.
Il costruttivo contributo, prosegue, costituisce un elemento di conforto nelle scelte dell'Esecutivo e di sicura mediazione tra le prerogative e le attese del Parlamento e gli impegni assunti dal Governo.
Ella rileva quindi che il decreto in esame tiene conto dei servizi e delle attività già consolidati, soprattutto con riferimento al tempo scuola e all’arricchimento delle attività formative, che hanno tradizionalmente caratterizzato sia il tempo pieno delle elementari, che il tempo prolungato della scuola media.
Giudica pertanto singolari le numerose critiche in proposito, anche successivamente al passaggio del decreto in Conferenza unificata, che ha confermato la frequenza scolastica fino a 40 ore settimanali, la completa gratuità delle attività educative facoltative opzionali e l’assistenza educativa da parte dei docenti al tempo mensa.
Si tratta, ella prosegue, di garanzie già presenti nel testo originario approvato dal Consiglio dei Ministri e che, del resto, si desumono dalla lettura comparata del vecchio e del nuovo ordinamento.
Inoltre, ancor prima del confronto in Conferenza unificata, il Ministero aveva avuto modo di dare adeguata pubblicità in ordine all’interpretazione del decreto, in modo da rassicurare circa il mantenimento dei tempi lunghi e dell’erogazione gratuita dei servizi ad essi connessi.
Con riferimento poi all’obiezione – ripresa anche nel corso del dibattito - circa i mutamenti del modello pedagogico e didattico del tempo pieno e del tempo prolungato, ella sottolinea la volontà del Governo di garantire il rispetto dell'autonomia didattica e organizzativa all'interno dei piani di studio e degli orari di lezione, in ossequio sia all'articolo 21 della legge n. 59 del 1997 (cosiddetta legge Bassanini 1), che del decreto del Presidente della Repubblica n. 275 del 1999, con cui si è superata la rigidità e l’uniformità degli ordinamenti scolastici.
Ella si sofferma altresì sui principi che caratterizzano l'innovativo percorso di definizione dei piani di studio in regime di autonomia, richiamati in particolare dall'articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica n. 275 del 1999, quali l’indicazione degli indirizzi generali, gli obiettivi generali del processo formativo, gli obiettivi specifici di apprendimento relativi alle competenze degli alunni, le discipline e le attività costituenti la quota nazionale dei curricoli e il relativo monte-ore annuale, l’orario obbligatorio annuale complessivo dei curricoli, i limiti di flessibilità temporale per realizzare compensazioni tra discipline e attività della quota nazionale del curricolo, gli standard relativi alla qualità del servizio.
Nel rammentare inoltre che il comma 4 dell’articolo 8 del medesimo decreto n. 275 prevede che agli studenti e alle famiglie possono essere offerte possibilità di opzione nelle attività didattiche, ritiene che tale previsione debba essere letta congiuntamente con le restanti disposizioni del decreto dirette a valorizzare l’autonomia organizzativa delle istituzioni scolastiche, in relazione alle esigenze del territorio e delle famiglie.
Ella ribadisce pertanto che il decreto legislativo, e più in generale la legislazione statale, non può dunque definire un unico modello pedagogico e didattico, così come è avvenuto nelle riforme degli ordinamenti degli anni Sessanta (relativamente alla scuola materna e alla scuola media), Settanta (con riguardo al tempo pieno nella scuola elementare) e Novanta (con riferimento all'introduzione del modulo nella scuola elementare).
In quest'ottica ella sostiene che debba essere interpretato il comma 5 dell’articolo 7 del decreto in esame, nel quale si sottolinenea che l’organizzazione delle attività educative e didattiche rientra nell’autonomia e nella responsabilità delle istituzioni scolastiche, fermo restando che il perseguimento delle finalità di cui all’articolo 5, assicurato dalla personalizzazione dei piani di studio, è affidato ai docenti responsabili delle attività educative e didattiche, previste dai medesimi piani di studio.
In proposito ella rassicura sul fatto che la responsabilità didattica resterà collegiale, pur in presenza di nuove articolazioni della funzione docente e che l’organizzazione delle attività nell’arco temporale della giornata non trova specifici vincoli. Anche in questo caso, ella afferma che il superamento dell’unità della classe intesa in senso amministrativo quale unico modello organizzativo di insegnamento–apprendimento, nonchè l’articolazione delle lezioni in attività antimeridiane e pomeridiane non sono novità assolute del decreto legislativo, ma sono già previste dalla legge n. 517 del 1977, dagli articoli 129, 130 e 131 del Testo Unico n. 297 del 1994, dall’articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica n. 275 del 1999.
Con riferimento poi all’introduzione della figura del docente tutor, ella ribadisce che essa costituisce una figura di riferimento dell'attività educativa collegiale dei docenti e del gruppo-classe, al fine di realizzare, da un lato, un rapporto più stretto e più significativo tra scuola e famiglia e, dall’altro, una reale personalizzazione dei piani di studio a servizio dell’integrazione di ciascun allievo in una vera e propria comunità di apprendimento.
Passando a considerare lo strumento del portfolio delle competenze personali degli alunni, ella afferma che esso rappresenta un elemento chiave per realizzare la continuità educativa, sia orizzontale che verticale. A suo avviso esso, attraverso la certificazione della storia personale di ogni alunno, delle sue competenze ed attitudini, assicurerà l’orientamento ed il ri-orientamento continuo degli studenti.
La valorizzazione del ruolo delle famiglie si realizza - prosegue ancora il rappresentante del Governo - anche mediante il riconoscimento della responsabilità di decidere sia gli anticipi di iscrizione alla scuola dell’infanzia ed alla scuola primaria, sia le attività del tempo scuola per gli alunni.
In merito poi all’iter procedurale seguito per l'adozione del decreto, ella richiama l’attenzione della Commissione sulla circostanza che la procedura seguita è senz'altro coerente con la delega concessa al Governo dal comma 2 dell’articolo 1 della legge n. 53 del 2003, anche con riferimento alla competenza legislativa concorrente delle Regioni.
Ella si sofferma inoltre sulla circolare amministrativa, avente ad oggetto le iscrizioni all’anno scolastico 2004-2005, recentemente emanata dal Ministero, sostenendo che essa rappresenta un atto dovuto che non introduce alcuna novità normativa.
Rispetto poi alla necessità di definire le nuove figure professionali nella scuola dell’infanzia, necessarie per consentire l’anticipo delle iscrizioni, ella comunica che nel confronto con l'ANCI si è deciso di utilizzare l'avvio delle sperimentazioni sull'anticipo delle iscrizioni dei bambini di due anni e mezzo per definire le eventuali nuove figure necessarie all’inserimento organico e generalizzato di questi ultimi.
In riferimento poi alla necessità per il Governo di specificare che nella scuola primaria si studierà la lingua inglese e non altra lingua, l'oratrice evidenzia l'ampiezza del divario di competenza linguistica degli studenti italiani rispetto ai loro coetanei dei Paesi più avanzati. Inoltre, ella ricorda che il Consiglio dell'Unione europea dei Ministri dell’educazione ha approvato una direttiva finalizzata a promuovere entro il 2010 l'inserimento in tutti i sistemi educativi europei di due lingue comunitarie, al fine di favorire una reale cittadinanza europea. In considerazione dunque della incontestabile preminenza della lingua inglese nella società della conoscenza, nonché degli impegni assunti a livello comunitario, ella riferisce che il Governo ha scelto la lingua inglese come prima lingua comunitaria obbligatoria nella scuola primaria, cui si aggiunge peraltro una seconda lingua comunitaria nella scuola secondaria di primo grado.
Infine, con riferimento ai rilievi emersi nel corso del dibattito in ordine alla questione della copertura finanziaria, ella premette che gli stanziamenti sono previsti dalla manovra finanziaria per il 2003.
Con riferimento alle altre obiezioni sollevate in materia di generalizzazione dell’offerta formativa, di alfabetizzazione informatica e di alfabetizzazione nella lingua inglese, ella rinvia ai chiarimenti che il Governo ha fornito alla Commissione bilancio lo scorso 19 gennaio.
Passando a considerare la disciplina transitoria recata dal provvedimento in esame, centrale al fine di garantire il passaggio graduale dal vecchio al nuovo ordinamento, ella esprime un giudizio positivo sull'osservazione n. 4 dello schema di parere illustrato dal Presidente relatore.
Conclusivamente ella rassicura in ordine all'intenzione del Governo di garantire, da un lato, che i docenti possano farsi quanto prima interpreti delle nuove finalità educative e, dall'altro, che le famiglie possano, a loro volta, cogliere le nuove opportunità al fine di contribuire a migliorare complessivamente la qualità degli insegnamenti e degli apprendimenti dei propri figli, raccogliendo la sfida di una corresponsabilità sul piano delle scelte educative.

Si passa alla votazione dello schema di parere favorevole con osservazioni del Presidente relatore.

Per dichiarazione di voto contrario interviene il senatore TOGNI (Misto-RC), il quale sottolinea che il provvedimento in esame elude le finalità della riforma scolastica, atteso che anzitutto non vengono stanziate adeguate risorse economiche, non viene assicurata la qualità dell'offerta formativa e, con riferimento alla questione del tempo pieno e dell'organico dei docenti, mancano garanzie in merito al rispetto del principio di pari opportunità per gli studenti. Egli lamenta altresì la mancanza di certezze in ordine agli orari, agli insegnamenti facoltativi e soprattutto alla questione del loro costo, centrale per le famiglie a basso reddito.
Conclusivamente egli auspica che vengano destinate maggiori risorse economiche al settore della scuola, al fine di garantire un'adeguata formazione del personale docente nonché un miglioramento del loro trattamento economico, e che siano definiti di programmi scolastici certi.

Il senatore BRIGNONE (LP) sottolinea la difficoltà di giungere alla definizione di una riforma scolastica che, se pur auspicata nei principi e nelle finalità, non è sempre condivisibile nelle modalità attuative.
Nel ricordare che nel corso della discussione generale sono emersi interessanti spunti, egli manifesta il proprio rammarico per la circostanza che non si sia fatto riferimento alla necessità di definire un nuovo stato giuridico per i docenti, che - a suo avviso - costituisce una questione ormai indifferibile.
Egli condivide inoltre il principio di attribuire maggiori responsabilità alle famiglie, come del resto accade anche negli ordinamenti scolastici di altri Paesi, e agli enti locali, il cui ruolo è stato sino ad ora mortificato. E' pertanto necessario procedere ad attribuire maggiori responsabilità a questi ultimi, che si sono peraltro resi protagonisti del processo di razionalizzazione scolastica nonché nel settore del finanziamento dell'edilizia scolastica, e che spesso non sono supportati da adeguate risorse finanziarie e dalla possibilità di contare su una sufficiente flessibilità nella determinazione degli organici.
In proposito egli stigmatizza la chiusura nei confronti del conferimento di maggiori compiti agli enti locali da parte di talune forze politiche che giudicano indispensabile il mantenimento della competenza esclusiva dello Stato nel settore scolastico, a garanzia del rispetto del carattere nazionale del sistema della scuola. Si tratta, egli osserva, di una posizione che contrasta del resto con il processo di devoluzione in atto.
Conclusivamente egli preannuncia, a nome del proprio Gruppo, il voto favorevole sullo schema di parere illustrato dal Presidente relatore, che recepisce molte delle istanze emerse nel corso della discussione generale. Dopo aver precisato che l'orientamento favorevole al decreto legislativo in esame deriva anzitutto dalla circostanza che esso costituisce una prima attuazione della legge n. 53 del 2003, che il suo Gruppo sostenne in sede di approvazione, egli sottolinea tuttavia che tale provvedimento deve essere inteso come transitorio in attesa che la competenza in materia sia trasferita alle regioni.

Il senatore D'ANDREA (Mar-DL-U) conferma il giudizio negativo sullo schema di decreto, dovuto alla sua inadeguatezza rispetto non solo alle aspettative della scuola ma anche agli stessi contenuti della legge di riforma, su cui pure il giudizio dell'opposizione era stato negativo per ragioni di metodo e di merito. Ricorda infatti che, in occasione del dibattito parlamentare del disegno di legge poi divenuto la legge n. 53, l'opposizione aveva criticato l'eccessivo ricorso allo strumento della delega, tanto più in assenza di precisi principi e criteri direttivi, che avrebbe consentito un'attuazione largamente discrezionale.
Tale contrarietà si conferma ora, a fronte del primo decreto di attuazione, che vanifica preziose conquiste riformatrici venutesi affermando a partire dagli anni Sessanta con riferimento ai segmenti della scuola elementare e media.
Già in occasione del dibattito sulla legge delega, l'opposizione aveva del resto paventato che in sede di applicazione si potesse manomettere l'assetto modulare della scuola elementare, sostituire i curricoli con piani di studio stabiliti a livello centrale e vanificare la riforma del docente plurimo.
Tali timori si sono rivelati tutti fondati, andando il decreto ben oltre le più fosche previsioni. Anche le critiche degli operatori interessati sono del resto in aumento in progressione geometrica, man mano che la riforma va definendosi nel dettaglio, e hanno raggiunto toni assai vivaci nel corso delle audizioni informali svolte dall'Ufficio di Presidenza della Commissione, ove sono emersi molti giudizi critici anche da parte di associazioni che certamente non fanno riferimento all'opposizione.
Il decreto in esame frammenta e disarticola infatti l'offerta primaria e, paradossalmente, determina un rapporto più difficile con le famiglie trasformando il servizio pubblico scolastico in un servizio a domanda individuale. Né va dimenticata l'eccessiva rigidità delle Indicazioni nazionali per i piani di studio personalizzati, che il provvedimento legifica.
Dopo aver espresso il timore che si determini un difficile incastro del decreto in esame con il comma 1 dell'articolo 22 della legge n. 448 del 2001, non inficiato dal recente intervento della Corte costituzionale con la sentenza n. 13 del 2004, conclude osservando che, pur condividendo alcune considerazioni contenute nella proposta di parere avanzata dal Presidente relatore, non può concordare con il giudizio positivo sul decreto che ne è alla base. Dichiara quindi il proprio voto contrario.

Il senatore BEVILACQUA (AN) dichiara invece il voto favorevole di Alleanza Nazionale, manifestando consenso per le linee generali dello schema di parere avanzato dal Presidente relatore. Suggerisce tuttavia alcune precisazioni.
Anzitutto, chiede che il richiamo alla gratuità del tempo pieno sia inserito fra le osservazioni, anziché mantenuto in premessa. Chiede altresì che siano confermati gli organici e garantita la progettazione unitaria del percorso educativo, che rappresenta un profilo di grande rilievo per il suo Gruppo.
Condivide infine l'osservazione n. 6, relativa all'utilizzazione del tempo mensa anche per attività educative, giudicando eccessiva la destinazione di dieci ore settimanali al solo tempo mensa.
Conclude deplorando vivacemente la strumentalizzazione dei bambini nelle manifestazioni di protesta.

La senatrice PAGANO (DS-U) osserva che la partecipazione dei bambini alle manifestazioni di piazza rientra nella esclusiva responsabilità dei loro genitori. Coglie peraltro l'occasione per criticare il comportamento di alcuni autorevoli esponenti di maggioranza, che hanno assunto l'atteggiamento degli apparati nei confronti dei liberi pensatori. Sottolinea inoltre che, in concomitanza con le manifestazioni contro la riforma scolastica, nel Paese si svolgevano altresì manifestazioni contro le riforme che investono altri delicatissimi settori della società (magistrati, università, medici), a testimonianza di un diffuso rifiuto dei principi riformatori propugnati dal Governo in carica.
Dopo aver criticato la precarizzazione dell'ordinamento conseguente alla riforma scolastica in atto, ella osserva poi che la replica del Sottosegretario è risultata debole sotto il profilo argomentativo. Le motivazioni addotte a sostegno della riforma appaiono infatti, da un lato, ardite sul piano legislativo e, dall'altro, paradossali.
Né va dimenticato che l'affermazione della gratuità del tempo pieno rappresenta un punto di arrivo del dibattito politico e non certo il punto di partenza della proposta governativa. Analogamente, sull'istituzione del tutor sono state espresse considerazioni fortemente critiche anche da gruppi di maggioranza alla Camera.
Tutto ciò distoglie tuttavia l'attenzione dal punto centrale della riforma che, a suo giudizio, consiste nel sostanziale svuotamento del tempo pieno. Se infatti prima esso era globale, scandito in una serie di sequenze logiche, e aperto a tutti, ora esso si trasforma in un istituto di secondo piano, facoltativo ed in quanto tale destinato ad una platea ridotta di utenti. Si trasforma cioè in un tempo residuale ed opzionale, in una concezione assistenziale non a caso finanziata proprio con il ricorso al Fondo per le politiche sociali.
Ne deriva un giudizio fortemente critico, corroborato del resto dal dissenso di otto regioni e dalla stessa sentenza della Corte costituzionale n. 13 del 2004. A fronte di tale duro confronto, meglio sarebbe stato, a suo avviso, se il Governo avesse adottato un atteggiamento più prudente, riaprendo la discussione e rivedendo i contenuti della riforma.

Anche il senatore BETTA (Aut) manifesta netta contrarietà, ricordando il lungo dibattito sulla legge di delega n. 53 e ribadendo l'esigenza di procedere alla riforma della scuola in un clima di maggiore condivisione e confronto bipartisan, anziché a "colpi di maggioranza".
Si sofferma quindi su due punti, a suo giudizio, centrali: da un lato le risorse finanziarie, che rappresentano un problema irrisolto, tanto più in assenza delle osservazioni della Commissione bilancio; dall'altro, la questione politica del rapporto con le regioni. In un clima di devolution, all'indomani della riforma del Titolo V della Costituzione, almeno una parte significativa del riassetto istituzionale dovrebbe essere, a suo avviso, acquisita. Nel sottolineare che il decreto reca invece le tracce di una potenziale ricentralizzazione, osserva che, in tal senso, la sentenza n. 13 della Corte costituzionale rappresenta un preoccupante campanello d'allarme.

La senatrice MANIERI (Misto-SDI) preannuncia, a sua volta, voto contrario, stigmatizzando l'inadeguatezza del Governo a governare le sue stesse riforme. Nel criticare infatti le soluzioni di metodo approntate, osserva che molte di esse vanno anche oltre il disegno prefigurato dalla legge n. 53 citata, come, ad esempio, quelle relative al tempo pieno. Né vale la motivazione addotta di voler rimettere un maggiore margine di scelta in capo alle famiglie, atteso che già ora le famiglie possono scegliere se avvalersi o meno del tempo pieno. Le modifiche introdotte disarticolano invece l'istituto, senza alcuna effettiva ragione. La scuola italiana infatti, per unanime riconoscimento, è una scuola di eccellenza, rispetto alla quale sarebbe stata opportuna qualche correzione volta a corrispondere alle nuove esigenze, ma non certo un siffatto smantellamento.
La riforma è, del resto, priva di un asse culturale specifico, come è emerso anche da molte delle audizioni informali svolte dall'Ufficio di Presidenza: da un lato, essa si prefigge un intento di liberalizzazione, scaricando peraltro sulle famiglie l'adozione di scelte, senza contestualmente garantire loro gli strumenti per adottarle in modo consapevole; dall'altro, comprime significativamente i margini di autonomia scolastica.
Da ultimo, resta l'incertezza sulla copertura finanziaria: se infatti è innegabile che essa si riferisca all'esercizio finanziario 2003, come puntualmente ricordato dal sottosegretario Aprea, è altrettanto vero che tale modalità di copertura riguarda solo l'anticipo dell'età scolare, lasciando nell'incertezza tutti gli altri profili della riforma.

Il senatore BARELLI (FI) preannuncia invece un voto convintamente favorevole, apprezzando in particolare la conferma della gratuità del tempo pieno. Chiede tuttavia al Presidente relatore di inserire un'osservazione relativa al comma 4 dell'articolo 8, suggerendo la soppressione delle parole: "che compiono entro il 30 aprile dell'anno scolastico di riferimento un'età non inferiore a quella richiesta per la classe cui si intenda accedere".

Anche il senatore GABURRO (UDC) preannuncia, a nome del suo Gruppo, parere favorevole. Chiede tuttavia al Presidente relatore di aggiungere un'osservazione all'articolo 1, sulla definizione dei profili di uscita degli alunni dalla scuola dell'infanzia. Sempre con riferimento alla scuola dell'infanzia, all'articolo 2, ribadisce invece l'esigenza di specificare le figure professionali.

Il presidente relatore ASCIUTTI (FI), acquisito anche l'orientamento favorevole del rappresentante del Governo, dichiara di accogliere la proposta di integrazione avanzata dal senatore Barelli. Accoglie altresì la prima richiesta del senatore Gaburro. Quanto alla seconda osservazione di quest'ultimo, nonché ai rilievi formulati dal senatore Bevilacqua, osserva che si tratta di tematiche già avanzate in sede di Conferenza Stato-regioni e che il Governo si è già impegnato a recepire. Avverta che porrà quindi ai voti la propria proposta di parere favorevole con osservazioni, come modificata.

La senatrice SOLIANI (Mar-DL-U) chiede se siano pervenute le osservazioni della Commissione bilancio, in assenza delle quali non ritiene corretto procedere alla votazione del parere sull'atto in titolo.

Il presidente relatore ASCIUTTI (FI) informa che dette osservazioni non sono ancora pervenute. Conferma tuttavia l'intendimento di porre in votazione lo schema di parere, in considerazione dell'imminente scadenza del termine per l'espressione del parere, termine peraltro fissato dalla legge in 60 giorni.

La senatrice SOLIANI (Mar-DL-U) contesta vivacemente tale scelta.

Il senatore TESSITORE (DS-U) deplora le condizioni, a suo giudizio, indecorose con cui la Commissione si appresta a procedere alla votazione. Nel ribadire il proprio orientamento contrario, dichiara pertanto di non prendere parte alla votazione.

Dopo che il PRESIDENTE ha accertato la presenza del numero legale ai sensi dell'articolo 30, comma 2, del Regolamento, la Commissione approva quindi a maggioranza lo schema di parere favorevole con osservazioni del presidente relatore, come modificato, con conseguente preclusione dello schema di parere contrario avanzato dai senatori Soliani ed altri.

SCONVOCAZIONE DELLA SEDUTA NOTTURNA

Il PRESIDENTE avverte che la seduta già convocata per oggi alle ore 20 non avrà più luogo.

Prende atto la Commissione.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

Il PRESIDENTE avverte che è pervenuta una richiesta di audizione da parte della CGIL SNUR in merito al disegno di legge n. 2686, di conversione del decreto-legge sui lettori universitari. Detta audizione potrebbe avere luogo domani mattina, alle ore 9,15, in sede di Ufficio di Presidenza. Tempestiva conferma ai membri dell'Ufficio di Presidenza sarà data nel più breve tempo possibile.
Prende atto la Commissione.

La seduta termina alle ore 16,30.

SCHEMA DI PARERE PREDISPOSTO DAL RELATORE
SULL'ATTO N. 303

"La Commissione,
esaminato, per quanto di competenza, lo schema di decreto in titolo,
considerato che
esso rappresenta il primo tassello attuativo della legge delega n. 53 del 2003, con cui si è riformato il sistema dell'istruzione,
esso è stato predisposto dal Governo, in ossequio a quanto previsto dalla legge n. 53, al fine di avviare la riforma della scuola primaria a partire dall'anno scolastico 2003-2004 e della scuola secondaria di primo grado dall'anno scolastico 2004-2005,
l'anticipo dell'età scolare, introdotto in via sperimentale in 251 scuole dall'anno scolastico 2002-2003 con il decreto ministeriale n. 100 del 2002, è già pienamente operativo dall'anno scolastico 2003-2004 ai sensi dell'articolo 7, comma 4, della legge n. 53, che è norma immediatamente precettiva,
risulta dunque indispensabile portare quanto prima a compimento l'intero disegno riformatore affinchè i bambini che si avvalgono della possibilità di ammissione anticipata alla scuola siano inseriti in un contesto coerente, secondo le linee generali della riforma,
con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 22 luglio 2003, n. 61, sono state anticipate le principali innovazioni recate dalla riforma (introduzione generalizzata dell'alfabetizzazione informatica e dell'insegnamento della lingua inglese nei primi due anni della scuola primaria) affinchè esse potessero avere applicazione immediata dato che i tempi di elaborazione del decreto non ne avevano consentito la presentazione alle Camere e la conseguente adozione definitiva in tempo utile per l'inizio dell'anno scolastico 2003-2004,
il decreto legislativo ora all'esame del Parlamento si pone pertanto in linea di continuità, atteso che la sua entrata in vigore in corso d'anno renderà formale ed efficace la riforma sotto ogni aspetto, pur non introducendo immediatamente l'intera nuova struttura ordinamentale,

valutati positivamente i cardini della riforma e in particolare:
la piena tutela dell'offerta formativa esistente,
la valorizzazione dell'autonomia scolastica,
la personalizzazione dei percorsi scolastici,
il coinvolgimento delle famiglie,
l'individuazione di un docente in possesso di specifica formazione con funzioni di orientamento, tutorato, coordinamento, nonché cura delle relazioni con le famiglie,
l'affermazione del valore storico-narrativo della documentazione del percorso formativo compiuto dall'allievo, già a partire dalla scuola dell'infanzia (portfolio),
la determinazione su base annuale del monte orario delle attività didattiche ed educative, al fine di consentire alle istituzioni scolastiche autonome la migliore articolazione e scansione in corso d'anno,
l'istituzione di un limite minimo di frequenza per la scuola secondaria di primo grado, ai fini della validità dell'anno scolastico,
il nuovo sistema di valutazione,
la permanenza dei docenti nella sede di titolarità almeno per periodi corrispondenti alle articolazioni didattiche,
l'adozione delle Indicazioni nazionali per i piani di studio personalizzati, in attesa delle norme regolamentari di cui all'articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica n. 275 del 1999, che rimette alle scuole autonome, sulla base delle indicazioni definite dal Ministro, la formulazione del Piano dell'offerta formativa (POF),

registrata favorevolmente l'adesione manifestata dal Governo rispetto alle richieste di modifica avanzate dalla Conferenza Stato-Regioni, con particolare riferimento al chiarimento del carattere gratuito del monte orario facoltativo e opzionale, che corrisponde del resto ad un'esigenza fortemente avvertita anche dalla Commissione, che impegna quindi il Governo al pieno rispetto degli impegni assunti in sede di Conferenza Stato-regioni,

esprime parere favorevole con le seguenti osservazioni.
1. All'articolo 3, relativo alle attività educative della scuola dell'infanzia, si invita il Governo ad introdurre una specifica garanzia in ordine alla costituzione dell'organico di istituto, al fine di assicurare le attività educative ivi previste.
2. All'articolo 7, comma 7, si ritiene indispensabile prevedere il coinvolgimento anche del consiglio di circolo o di istituto nella definizione dei criteri generali sulla base dei quali il direttore didattico è chiamato a disporre l'assegnazione dei docenti.
3. All'articolo 12, comma 1, relativo all'anticipo dell'accesso alla scuola dell'infanzia, si invita il Governo a favorire l'omogeneizzazione della distribuzione dei livelli di servizio sul territorio nazionale, senza penalizzazioni o limitazioni delle opportunità esistenti.
4. All'articolo 14, si ritengono indispensabili alcune norme di carattere transitorio per la scuola secondaria di primo grado:

4.1) al fine di assicurare il passaggio graduale al nuovo ordinamento per l’anno scolastico 2004-2005, e fino alla messa in regime della scuola secondaria di primo grado, occorre che l’assetto organico delle scuole secondarie di primo grado, come definito dall’articolo 10, comma 4, sia confermato secondo i criteri fissati nel decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 1982, n. 782;

4.2) in attesa della emanazione delle norme regolamentari di cui all’articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275, occorre che le istituzioni scolastiche, nell’esercizio della propria autonomia didattica ed organizzativa, provvedano ad adeguare la configurazione oraria delle cattedre e dei posti di insegnamento ai nuovi piani di studio allegati al decreto;

4.3) ai fini dell’espletamento dell’orario di servizio obbligatorio, occorre che il personale docente interessato ad una diminuzione del suo attuale orario di cattedra sia utilizzato per le finalità e per le attività educative e didattiche individuate, rispettivamente, nell’articolo 9 e nell’articolo 10;

4.4) entro un anno dalla entrata in vigore del decreto legislativo, occorre che siano ridefinite le classi di abilitazione all’insegnamento in coerenza con i nuovi piani di studio della scuola secondaria di primo grado.

5. Si ritiene altresì opportuno aggiungere una norma di salvaguardia per la provincia di Trento, ove il decreto dovrebbe applicarsi compatibilmente con quanto stabilito dall'Intesa fra il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca e la provincia autonoma di Trento, sottoscritta il 12 giugno 2002, come integrata il 29 luglio 2003. In particolare, occorre fare salve, per i tre anni scolastici successivi all'entrata in vigore del decreto, le iniziative relative al primo ciclo dell'istruzione, finalizzate all'innovazione, avviate sulla base della predetta Intesa a partire dal 1° settembre 2003.
6. Si invita inoltre il Governo a valutare l'opportunità di procedere con gradualità, anche con riferimento all'adozione dei libri di testo.
7. Con riguardo al tempo mensa, si invita infine il Governo a chiarire che la prevista assegnazione di dieci ore settimanali non è interamente dedicata alla mensa, bensì anche ad attività educative".

SCHEMA DI PARERE PRESENTATO DAI SENATORI SOLIANI, BETTA, CORTIANA, MANIERI, MARINO, PAGANO, TOGNI, D'ANDREA, FRANCO Vittoria, MONTICONE, MODICA e TESSITORE
SULL'ATTO N. 303

"La VII Commissione del Senato,
in sede di esame dello schema di decreto legislativo recante la definizione delle norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione, ai sensi della legge 28 marzo 2003, n. 53;
premesso che:
lo schema di decreto delegato in esame, valutato nel suo complesso, non solo non appare adeguato a corrispondere alle esigenze e alle aspettative della scuola dell'infanzia e del primo ciclo del sistema di istruzione, ma presenta anche alcuni manifesti vizi di legittimità formale e sostanziale che espongono il provvedimento alla censura di incostituzionalità;
in particolare, l'impianto complessivo del provvedimento configura la sostanziale violazione del principio recentemente riaffermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 13 del 2004, secondo cui "alla erogazione del servizio scolastico sono collegati diritti fondamentali della persona, che fanno capo in primo luogo agli studenti e alle loro famiglie (...)"; nell'ambito della citata sentenza - che peraltro dichiarava incostituzionale una norma della legge finanziaria per il 2002 (L. n. 488 del 2001) riguardante la distribuzione regionale del personale docente tra le varie istituzioni scolastiche - tali diritti sono stati ritenuti dalla Corte talmente primari e incomprimibili da far prevedere una temporanea sospensione degli effetti derivanti dall'incostituzionalità della norma soggetta a pronuncia, in quanto diversamente si sarebbe determinata una diretta lesione di quegli stessi diritti;
nel merito, la frammentazione e disarticolazione dell'offerta scolastica primaria, realizzata attraverso l'attribuzione di esclusiva responsabilità alle famiglie, costituisce un grave indebolimento della funzione di promozione e integrazione sociale che deve essere riconosciuta in particolare alla scuola dell'infanzia e del primo ciclo, posto che non tutte le famiglie hanno mezzi materiali e culturali idonei alla corretta e consapevole valutazione delle scelte che il nuovo sistema impone loro; il riferimento è innanzitutto alla gestione del monte ore facoltativo, per la quale le famiglie avrebbero facoltà di decisione;
in tal senso, può ritenersi leso anche il principio costituzionale di uguaglianza sostanziale, di cui all'articolo 3, secondo comma, della Costituzione, sotto il profilo della limitazione o compressione del diritto all'eguaglianza delle opportunità formative; tale limitazione si deduce in concreto dai seguenti aspetti del decreto delegato:
a) la carenza di un progetto educativo autonomo che la scuola dovrebbe offrire alle famiglie per favorire percorsi di pari opportunità;
b) la mancata individuazione di adeguati livelli istituzionali di raccordo al fine di assicurare la continuità tra i servizi educativi della prima infanzia e il ciclo primario;
considerato, inoltre, che il provvedimento presenta anche i seguenti profili di illegittimità formale, che viziano il decreto nel suo complesso:
a) un manifesto eccesso di delega, con riferimento alle norme che introducono una figura - quella del "tutor" - non contemplata dalla legge di delegazione, alla quale sarebbero affidate ex lege molteplici funzioni, senza alcun riguardo per l'autonomia organizzativa delle istituzioni scolastiche, come riconosciuta dall'articolo 117, comma terzo, della Costituzione;
b) l'adozione di indicazioni programmatiche con il presente decreto delegato, e non già con il regolamento previsto dall'art. 7, comma 1, lettera a) della legge 53/2003;
c) l'abrogazione - non espressamente prevista dalla legge di delegazione - delle seguenti norme del testo unico di cui al decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297: articoli 104, 129, 130 e 162, comma 5, in materia rispettivamente di orario di funzionamento e orario delle attività didattiche nella scuola materna e nella scuola elementare, di tempo pieno e tempo lungo nella scuola elementare, di tempo prolungato nella scuola secondaria di primo grado;
in particolare, con riferimento alla nuova disciplina del tempo pieno nella scuola primaria, il decreto configura di fatto l'abolizione dello stesso, posto che l'orario scolastico passerebbe dalle attuali 40 ore settimanali alle 27 ore settimanali obbligatorie, cui si aggiungerebbero tre ore facoltative (la cui scelta è demandata alle famiglie) e un tempo compreso tra le cinque e le dieci ore di "tempo mensa" non ricompreso nell'orario obbligatorio e la cui fissazione è anch'essa demandata alle famiglie;
come è evidente, si tratta di una profonda destrutturazione e compressione dell'orario scolastico effettivo, che smentisce l'affermazione, pure contenuta nella relazione di accompagnamento al decreto, secondo cui: "il tempo scuola raggiunge nella sua massima espansione le 40 ore settimanali e si caratterizza come tempo pieno degli alunni";
inoltre, il combinato disposto delle norme del decreto in esame in materia di orario obbligatorio, con l'articolo 22, comma 1, della legge n. 448 del 2001, che prevede che "le dotazioni organiche del personale docente delle istituzioni scolastiche autonome sono costituite sulla base del numero degli alunni iscritti, delle caratteristiche e delle entità orarie dei curricoli obbligatori", lascia supporre un ridimensionamento degli organici (ormai calibrati sul solo orario obbligatorio) e dunque conferma la volontà di operare la cancellazione sul piano organizzativo e progettuale dell'attuale esperienza di tempo pieno e tempo prolungato;
inoltre, a conferma del sostanziale "impoverimento" dell'attuale configurazione dell'offerta formativa, la norma finanziaria del decreto delegato (articolo 15) indica quale unica forma di copertura del provvedimento lo stanziamento di cui all'articolo 7, comma 5, della legge n. 53 del 2003, che - come già rilevato in sede di approvazione della legge-delega e come espressamente ammesso nella relazione di accompagnamento al decreto - risulta capiente per i soli oneri relativi agli anticipi delle iscrizioni alla scuola primaria; in tal senso, rimarrebbero privi di qualunque forma di copertura i seguenti interventi pure previsti dalla riforma:
a) generalizzazione della scuola dell'infanzia;
b) spese a carico degli enti locali connesse agli anticipi delle iscrizioni, con riferimento sia agli oneri di personale qualificato, sia all'esigenza di dotazione e adeguamento infrastrutturale;
c) inserimento dell'insegnamento della lingua inglese in tutte le classi della scuola primaria;
rilevato altresì che
la disciplina risultante dal decreto in esame, a causa dei complessi profili organizzativi da essa implicati, appare di dubbia applicabilità entro i tempi fissati dalla stessa; tale difficoltà è stata evidentemente percepita anche dal Ministro dell'istruzione che ha ritenuto di emanare una circolare interpretativa del decreto stesso, incorrendo in una grave lesione del principio di legalità, giacché il provvedimento era all'epoca ben lungi dall'essere emanato e solo ora è all'esame del Parlamento;
tali difficoltà applicative si estendono inoltre alle case editrici dei testi scolastici, che da tempo segnalano l'assoluta impossibilità di procedere al necessario adeguamento dei testi ai contenuti prescritti dalla riforma;
per le citate ragioni, sarebbe necessario disporre un rinvio all'anno scolastico 2005-2006 per l'entrata in vigore della riforma, o quanto meno l'esclusione delle quarte e quinte classi della scuola primaria dall'ambito di applicazione della stessa, secondo un ragionevole principio di gradualità;
infine, a titolo di parziale correzione di un impianto della riforma ad oggi complessivamente valutato come dannoso e lesivo del diritto fondamentale all'istruzione, sarebbe indispensabile un pieno e corretto recepimento delle istanze formulate al Governo dalla Conferenza unificata nella seduta del 10 dicembre 2003, secondo l'impegno che sarebbe stato assunto in tal senso dal Ministro; un impegno - tuttavia - del quale non si è ancora manifestata alcuna evidenza;
in particolare, con riferimento alle proposte di emendamento al decreto in esame avanzate dalla Conferenza unificata, si segnalano in particolare le seguenti:
-Articolo 1, dopo il comma 2, aggiungere il seguente:
“ 2-bis. Al fine di realizzare la continuità educativa di cui al comma 2 , gli uffici scolastici regionali promuovono appositi incontri con i competenti uffici delle Regioni e degli Enti locali”;
-Articolo 1, comma 2, sostituire le parole “appositi incontri” con le seguenti:
“appositi accordi”;
-Articolo 4, dopo il comma 5, aggiungere il seguente:
“6. Le scuole appartenenti al primo ciclo possono essere aggregate in istituti comprensivi comprendenti anche le scuole dell’infanzia che gravitano sullo stesso territorio”;
-Articolo 5, al comma 1, inserire dopo le parole: “ La scuola primaria”, le seguenti :
“, accogliendo e valorizzando le diversità individuali, ivi comprese quelle derivanti dalle disabilità”;
-Articolo 7, dopo le parole: “891 ore”, aggiungere le seguenti: “, oltre a quanto previsto al comma 2”;
-Articolo 7, comma 2, aggiungere infine le seguenti parole: “e la cui frequenza è gratuita. Gli allievi sono tenuti alla frequenza delle attività facoltative per le quali le rispettive famiglie hanno esercitato l’opzione”;
-Articolo 7, comma 4, inserire dopo le parole: “ commi 1 e 2”, le seguenti: “nonché l’assistenza educativa da parte del personale docente nel tempo eventualmente dedicato alla mensa fino ad un massimo di 330 ore annue fermo restando il limite del numero complessivo dei posti di cui all’articolo 14 bis”;
-Articolo 10, comma 1, aggiungere, dopo le parole: “891 ore”, le seguenti:
“oltre a quanto previsto dal comma 2”;
-Articolo 10, comma 2, inserire dopo le parole: “ per gli allievi”, le seguenti:
“e la cui frequenza è gratuita. Gli allievi sono tenuti alla frequenza delle attività facoltative per le
quali le rispettive famiglie hanno esercitato l’opzione”;
-Articolo 10, comma 4, inserire, dopo le parole: “commi 1 e 2”, le seguenti:
“nonché l’assistenza educativa da parte del personale docente nel tempo eventualmente dedicato
alla mensa fino ad un massimo di 231 ore annue fermo restando il limite del numero complessivo
dei posti di cui all’articolo 14 bis”;
-Articolo 12, comma 1, inserire al primo periodo, dopo le parole: “in forma di sperimentazione”, le seguenti: “volta anche alla definizione delle esigenze di nuove professionalità e modalità organizzative”;
-Articolo 12, comma 1, inserire al terzo periodo, dopo le parole: “con proprio decreto”, le seguenti: “sentita l’Associazione Nazionale dei Comuni d’Italia (ANCI)”;
-Articolo 12, comma 1, al terzo periodo, inserire le seguenti parole:
“salvo quanto previsto al punto 4 dell’articolo 7 della legge 28 marzo 2003, n. 53”;
-Inserire, dopo l’articolo 14, i seguenti articoli:
“Articolo 14 –bis
1. Al fine di realizzare le attività educative di cui all’articolo 7, commi 1, 2 e 3 e all’articolo 10,
commi 1, 2 e 3, è confermato in via di prima applicazione, per l’anno scolastico 2004-2005, il
numero dei posti attivati complessivamente a livello nazionale per l’anno scolastico 2003-2004 per le attività di tempo pieno e di tempo prolungato ai sensi delle norme previgenti”;
“Articolo 15- Frequenza del primo ciclo dell’istruzione”
1. Restano in vigore, in attesa dell’emanazione del decreto legislativo con il quale sarà ridefinito ed ampliato, ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lettera c) della legge 28 marzo 2003, n. 53, l’obbligo di istruzione di cui all’articolo 34 della Costituzione, le sanzioni previste dalle vigenti disposizioni per il caso di mancata frequenza del primo ciclo di istruzione;
“Articolo 15- bis- Disposizioni particolari per le Regioni a statuto speciale e per le Province
autonome di Trento e Bolzano.
1. Sono fatte salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome di
Trento e Bolzano in conformità ai rispettivi statuti e relative norme di attuazione, nonché alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”;
tutto ciò considerato e segnalato, la Commissione esprime

PARERE NEGATIVO

sullo schema di decreto in esame, richiedendo il ritiro dello stesso ovvero, in subordine, il pieno e puntuale accoglimento dei rilievi in questa sede formulati