1. Premessa.
L’introduzione nella scuola primaria della figura
del c.d. “tutor” è prevista dall’art. 7, comma 5, del decreto legislativo n.
59/2004. Esso, dopo aver sottolineato che «l'organizzazione delle
attività educative e didattiche rientra nell'autonomia e nella responsabilità
delle istituzioni scolastiche», e
dopo aver ribadito che il perseguimento delle finalità didattiche della scuola
primaria (indicate nei loro principi all’art. 5 dello stesso decreto) «è
affidato ai docenti responsabili delle attività educative
e didattiche» stabilisce che «a tal fine» (cioè al perseguimento degli
obbiettivi didattici di cui sopra) «concorre prioritariamente, fatta
salva la contitolarità didattica dei docenti, per l'intera durata del corso, il
docente in possesso di specifica formazione che, in costante rapporto
con le famiglie e con il territorio, svolge funzioni di
orientamento in ordine alla scelta delle attività di cui al comma 2, di
tutorato degli allievi, di coordinamento delle attività
educative e didattiche, di cura delle relazioni con le famiglie e di cura della
documentazione del percorso formativo compiuto dall'allievo, con l'apporto
degli altri docenti».
Dal comma 7 del medesimo
articolo si deduce che l’individuazione dei singoli insegnanti cui affidare
tale compito è affidata – come in generale l’attività di assegnazione dei
docenti alle classi – al dirigente scolastico «sulla
base di quanto stabilito dal piano dell'offerta formativa e di criteri generali
definiti dal collegio dei docenti e dal consiglio di circolo o di istituto».
Orbene, al di là del contenuto
specifico e del significato delle disposizioni sopra ricordate, che sono da più
parti oggetto di vive perplessità, numerose ragioni di ordine strettamente
giuridico-formale, consentono di
concludere che, a proposito dell’attivazione del c.d. “tutor”, né
l’individuazione di criteri generali da parte del collegio docenti (o consiglio
di circolo o di istituto), né l’individuazione in concreto dei singoli
insegnati da parte del dirigente scolastico costituiscono in realtà un’attività
obbligatoria, o in qualche modo dovuta.
2. Le ragioni inerenti al
rapporto tra fonte legislativa e fonte contrattuale.
La prima ragione che conduce a
ritenere non giuridicamente vincolante la disposizione sopracitata è
stata recentemente riconosciuta dallo stesso Ministro dell’Istruzione. Nel
corso di un incontro avvenuto il 6 maggio 2004 con le Organizzazioni sindacali,
il Ministro ha espressamente dichiarato che l’individuazione di specifici
compiti didattici in capo a determinati insegnanti costituisce tipicamente materia
contrattuale. Essa deve pertanto essere disciplinata attraverso la
contrattazione collettiva di lavoro. Vi è insomma una riserva di competenza
a favore del contratto, che impedisce – secondo un principio generale posto a
tutela del lavoro e dotato di specifica copertura costituzionale ex art. 39
Cost. – alla legge (o a una fonte equiparata alla legge quale è il decreto
legislativo) di disciplinare direttamente quell’aspetto, in assenza di accordo
tra le parti. L’introduzione del tutor e l’attribuzione a tale nuova figura di
specifici e differenziati compiti didattici inciderebbe direttamente
sullo status individuale del singolo docente, che deve essere
individuato esclusivamente dalla fonte contrattuale, sulla base dei
principi generali stabiliti dall’art. 395 del Decreto Leglislativo n. 297/1994
(intitolato, appunto alla “funzione docente”). Il vigente contratto collettivo
di lavoro contiene specifiche disposizioni in contrasto con l’art. 7, comma 5,
del Decreto n. 59/2004. In particolare, ai sensi del contratto collettivo non
è possibile affidare a un “docente prevalente” il primato nelle «funzioni
di orientamento, di cura delle relazioni con le famiglie
e del percorso formativo compiuto dall’allievo», in quanto tali funzioni, ai
sensi dell’art. 27 del CCNL, rientrano fra gli «adempimenti individuali
dovuti» paritariamente da ciascun docente (commi 2 e 3: «Tra
gli adempimenti individuali dovuti rientrano le attività relative: … ai rapporti
individuali con le famiglie», nonché «la compilazione degli atti
relativi alla valutazione»). Inoltre non è possibile prevedere
autoritativamente per legge che il docente tutor concorra “prioritariamente” al
«coordinamento» e all’ «orientamento» delle attività educative e didattiche.
Infatti l’art 27, comma 1 del CCNL stabilisce espressamente che «l’attività
funzionale all’insegnamento …comprende tutte le attività, anche a carattere
collegiale, di programmazione, progettazione, ricerca, valutazione,
aggiornamento e formazione». Pertanto, sulla base delle disposizioni
vigenti, la funzione tutoriale attiene al profilo professionale di ogni
singolo docente, e tale profilo non può essere modificato da una disposizione
autoritativa, in contrasto con la normativa contrattuale. Già solo sulla
base di questi esempi, si può concludere che i singoli collegi docenti possono
legittimamente rifiutarsi di determinare i criteri generali prodromici alla nomina
dei docenti tutor, e affidare i compiti ad esso attribuiti dal decreto a tutti
gli insegnanti della classe, nella loro collegialità.
3. Le ragioni inerenti al
rapporto tra il decreto legislativo e la legge di delegazione.
Una seconda ragione da cui è
possibile dedurre che l’introduzione del tutor non è affatto obbligatoria è desumibile
dalla constatazione che la citata disposizione del decreto legislativo n.
59/2004 non è stata oggetto di delega da parte della legge n. 53/2003.
L’art. 76 della Costituzione espressamente stabilisce che ogni singola
disposizione di un decreto legislativo deve essere conforme ai “principi e
criteri direttivi” (oltre che all’”oggetto”) stabiliti dalla legge con cui il
Parlamento ha delegato al governo l’esercizio della funzione legislativa.
Insomma, il governo può sostituirsi al Parlamento nell’esercizio della funzione
legislativa soltanto qualora il Parlamento stesso abbia approvato una legge con
cui stabilisce lo specifico oggetto su cui il governo può legiferare e
gli specifici contenuti che tale atto del governo deve contenere. Ciò
per evitare che il governo sia delegato in bianco a legiferare come vuole,
violando così il principio costituzionale della separazione dei poteri. Ogni
singola disposizione del decreto legislativo che non risulta conforme ai
principi e ai criteri direttivi stabiliti dalla legge di delegazione è costituzionalmente
illegittima. Ebbene, nella legge di delegazione (cfr. L. n. 53/2003) che ha
autorizzato il governo ad emanare il decreto legislativo n. 59/2004 non vi è
traccia alcuna della figura del tutor, che non viene né menzionata, né
adombrata, neppure in via assolutamente generale. Il comma 5 dell’art. 7
del decreto è dunque incostituzionale, in quanto del tutto sganciato da
una qualsiasi previsione contenuta nella legge di delegazione. La questione di
costituzionalità è già stata prospettata di fronte al TAR del Lazio, cui spetta
ora sollevarla di fronte alla Corte costituzionale. Ciò che importa
sottolineare, in ogni caso, è che indipendentemente dalla pronuncia della
Corte costituzionale, nessuno è obbligato ad obbedire a una legge
costituzionalmente illegittima. Come più volte sottolineato dalla dottrina
costituzionalistica (vedi per tutti G. Zagrebelsky, La giustizia
costituzionale, Bologna, 1988, 270 ss.), la Costituzione è norma giuridica
fondamentale che si rivolge direttamente all’attività di tutti i
soggetti, i giudici, come i privati, come le pubbliche amministrazioni. Le
leggi incostituzionali, anche prima e indipendentemente dalla dichiarazione di
illegittimità costituzionale con cui la Corte le annulla definitivamente, risultano
comunque prive di efficacia obbligatoria, nei confronti di tutti i soggetti cui
esse si rivolgono (tranne la particolarissima posizione nella quale si
trovano i giudici, che non possono disapplicarle ma devono – per espressa
previsione costituzionale – rivolgersi alla Corte costituzionale). Il nostro
ordinamento costituzionale non predica affatto, come taluno persiste a credere,
la cieca obbedienza agli atti legislativi dell’autorità, e consente –
nell’attesa della pronuncia della Corte – che i singoli soggetti ne anticipino
la conclusione disapplicando essi stessi la legge incostituzionale.
Nessuna sanzione potrà mai essere comminata e applicata a chi abbia
deliberatamente disobbedito a una legge incostituzionale. Per la verità nessuna
sanzione potrà essere comminata neppure a chi, prima della dichiarazione di
incostituzionalità, abbia preferito obbedire alla legge incostituzionale.
L’ordinamento lascia i singoli soggetti liberi, li mette in grado di
scegliere consapevolmente e responsabilmente tra l’ottemperanza alla legge
incostituzionale e la disobbedienza ad essa. Naturalmente questa seconda scelta
espone al rischio, più o meno remoto secondo i casi, che la legge non sia poi
effettivamente riconosciuta incostituzionale dalla Corte, e che quindi si vada
incontro a successive conseguenze. La scelta è insomma rimessa all’autonomia
decisionale dei singoli, i quali possono però valutare i casi in cui
l’illegittimità costituzionale appaia tanto palese da restringere sensibilmente
l’ipotesi che non sia riconosciuta come tale dalla Corte. Nel caso di specie,
l’illegittimità costituzionale non si basa (o comunque non si basa
principalmente) sulla violazione di principi generali come la libertà di
insegnamento o l’autonomia scolastica, suscettibili di diverse interpretazioni
e adattabili a diversi contenuti, ma molto più specificatamente e
pragmaticamente sull’eccesso di delega, cioè sulla violazione della
disposizione costituzionale che impone alle singole norme di un decreto
legislativo di essere conformi ai principi e criteri direttivi stabiliti dal
legislatore nella delega. La sua illegittimità costituzionale è dunque palese e
riconoscibile per tabulas.
Per questo complesso di
ragioni, il collegio docenti è libero di disapplicare l’art. 7, comma 5,
del decreto n. 59/2004, non dando seguito all’indicazione di individuare i
criteri generali sulla base dei quali il Dirigente scolastico dovrebbe nominare
i singoli docenti tutor.
4. Le ragioni inerenti al
principio dell’autonomia scolastica.
La terza ragione che consente
al collegio docenti di rifiutare l’adozione dei criteri sulla base dei quali il
dirigente scolastico dovrebbe indicare i singoli “tutor” discende direttamente
dal principio di autonomia scolastica sancito dagli artt. 3, 4, 5, 6 del DPR n.
275/99. Tali norme attribuiscono alle istituzioni scolastiche autonomia nella
definizione dei tempi dell’insegnamento e dello svolgimento delle singole
discipline e attività, nell’impiego dei docenti e nelle modalità organizzative
della didattica. Tale principio non soltanto non è stato abrogato, ma è stato al
contrario ribadito e rafforzato (almeno a parole) sia dalla legge delega del
2003, sia dal decreto legislativo del 2004. Esso ha inoltre una specifica
copertura costituzionale, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Titolo
Quinto della Costituzione, che protegge all’art. 117, comma III “l’autonomia
delle istituzioni scolastiche” da qualsiasi “invasione” ad opera della potestà
legislativa, tanto da parte dello Stato quanto da parte delle regioni. In
conseguenza di tale particolare tutela costituzionale, è bene sottolineare, la
legislazione vigente in materia di autonomia scolastica non può ritenersi
abrogabile da singole disposizioni legislative successive lesive di quel
principio. Sulla base di tale legislazione – direttamente attuativa del
principio di autonomia scolastica costituzionalmente sancito – si deve
concludere che continua ad essere di esclusiva prerogativa delle singole
istituzioni scolastiche autonome (attraverso i propri organi collegiali, e
in primo luogo attraverso le deliberazioni del collegio docenti) adottare le
forme più efficaci di organizzazione didattica e professionale delle attività
per assicurare lo svolgimento dei compiti e delle funzioni assegnati alla
scuola. Sono ancora in vigore, perché dotati di specifica copertura
costituzionale, gli artt. 3, 4, 5 e 6 del DPR n. 275/1999, in materia
rispettivamente di POF, di autonomia didattica, di autonomia organizzativa, di
autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo . Sono pertanto i collegi
docenti ad avere l’esclusivo potere di determinare l’offerta formativa e
le modalità organizzative più opportune per la sua realizzazione (attraverso la
definizione dei tempi dell’insegnamento e dello svolgimento delle singole
discipline e attività, l’aggregazione delle discipline in aree e ambiti
disciplinari, l’impiego dei docenti, più in generale – come si esprime l’art. 8
del decreto legislativo n. 297/1994 – «l’adeguamento dell’organizzazione
didattica alle effettive esigenze formative senza condizionamenti connessi a
modelli predeterminati ed impartiti dall’esterno»). Insomma, come è stato
rilevato da più parti, la definizione degli strumenti organizzativi strumentali
a garantire il perseguimento degli obiettivi generali del processo formativo,
così come anche le modalità di impiego dei docenti, costituiscono ancora oggi,
nonostante la riforma, «un diritto soggettivo perfetto della
istituzione scolastica»
In
conclusione, sulla base dell’attuale normativa in vigore, complessivamente e
sistematicamente considerata, il collegio docenti conserva la piena
autonomia nel decidere se dare corso alle indicazioni contenute nell’art. 7,
comma 5, del Decreto Legislativo n. 59/2004, ovvero decidere al contrario di mantenere l’attuale modalità organizzativa e
didattica (coerente con il Piano dell’Offerta Formativa in vigore), fondata
sulla contitolarità e sulla conduzione paritaria delle classi,
attribuendo collegialmente e collettivamente a tutti gli insegnanti della
classe la funzione tutoriale ipotizzata dal decreto sopracitato.
5. Un’ultima considerazione di diritto transitorio. È in ogni caso vietato
introdurre il tutor nelle classi già formate.
Si fa infine presente che la stessa lettura sistematica del decreto
legislativo in oggetto consente comunque di concludere che l’attivazione del
tutor è in ogni caso preclusa per tutte le classi che risultino oggi già
formate.
L'articolo 19 del Decreto (norme finali e abrogazioni) prevede al comma
4 la abrogazione dall'anno successivo all'entrata in vigore degli articoli 130
e 162 del T.U. (D.Lvo 297/94) fondativi del Tempo Pieno rispettivamente nella
scuola elementare e scuola media. Il comma 3 dello stesso articolo stabilisce
tuttavia che «le seguenti disposizioni del T.U. continuano ad applicarsi
limitatamente alle sezioni di scuola materna e alle classi di scuola elementare
e di scuola media ancora funzionati secondo il precedente ordinamento, ed
agli alunni ad essi iscritti, e sono abrogate a decorrere dall'anno scolastico
successivo al completo esaurimento delle predette sezioni e classi».
Segue l'elenco degli articoli del TU che saranno abrogati con questo
procedimento “differito”, tra i quali spicca l’art. 128, relativo alla scuola
elementare (leggasi oggi “scuola primaria”). Esso stabilisce, ai commi 3 e 4,
che «Il direttore didattico (leggasi “dirigente scolastico”), sulla
base di quanto stabilito dalla programmazione dell'azione educativa, dispone
l'assegnazione dei docenti alle classi di ciascuno dei moduli organizzativi di
cui all'articolo 121 e l'assegnazione degli ambiti disciplinari ai docenti,
avendo cura di garantire le condizioni per la continuità didattica, nonché la
migliore utilizzazione delle competenze e delle esperienze professionali,
assicurando, ove possibile, un'opportuna rotazione nel tempo. Nell'ambito
dello stesso modulo organizzativo, i docenti operano collegialmente e sono
contitolari della classe o delle classi a cui il modulo si riferisce.».
Si tratta di una formulazione estremamente chiara, che esclude, anzi vieta
ai dirigenti scolastici l’attivazione del docente tutor. Tale disposizione è
tuttora in vigore per tutte le classi che, alla data di entrata in vigore del
decreto n. 59/2004, non abbiano ancora terminato il loro ciclo. Pertanto,
nel caso delle classi già in essere (cioè, attualmente, tutte le classi meno
le prime che saranno formate per l’anno scolastico 2004-2005) l’attivazione del
tutor non è neppure – come abbiamo spiegato in precedenza – una facoltà
del collegio docenti, che può legittimamente rifiutarla. Essa è al contrario
resa impossibile dalla esplicita conservazione, da parte del decreto 59,
della citata disposizione del Decreto legislativo n. 297/1994. Anche questa
ultima considerazione, naturalmente, può legittimamente spingere il collegio
docenti a rifiutare in blocco l’attivazione del tutor (anche per le classi
prime del prossimo anno scolastico) per ragioni evidenti di razionalità
didattica e organizzativa.
Enrico Grosso*
* Ordinario di diritto costituzionale nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università del Piemonte Orientale