LE POLITICHE EUROPEE DELL'IMMIGRAZIONE

II problema dell'immigrazione, come quello distinto ma correlato dell'asilo , è un fenomeno che sta assumendo in Europa dimensioni sempre più preoccupanti, sia dal punto di vista economico che da quello sociale, con un non indifferente impatto politico. Occupa, di conseguenza, un posto di rilievo nel calendario dei lavori dell'Unione europea e dei suoi Stati membri; soprattutto, suscita nel pubblico e nelle sedi parlamentari un dibattito di crescente intensità dal quale emerge, sempre più diffusa, la convinzione che il processo di integrazione europea imponga politiche organiche e coerenti, capaci di combinare realismo e solidarietà per rispondere alle sfide poste all'Unione nel suo complesso dalle pressioni migratorie e dall'integrazione degli immigrati regolari.
Gli scarsi risultati ottenuti finora a livello comunitario, tuttavia, non permettono di sperare in una rapida soluzione del problema: la mancanza di una efficace politica comunitaria in materia è da attribuire in parte a un sistema istituzionale inadeguato, per il resto alla mancanza di una reale volontà politica in tal senso.
Dopo aver dato un rapido sguardo alla situazione attuale dell'immigrazione in Europa, analizzeremo il quadro giuridico istituzionale, le politiche comunitarie in materia e il diritto di cittadinanza dell'Unione, soffermandoci in particolare sulle prospettive future in vista, soprattutto, della Conferenza Intergovernativa di marzo.

1. LA SITUAZIONE ATTUALE DELL'IMMIGRAZIONE IN EUROPA

1.a.Dati recenti sull'immigrazione nella Comunità europea

I dati ufficiali parlano di quasi dieci milioni di cittadini extracomunitari regolarmente presenti in dodici Stati della Comunità europea (non esistono ancora dati aggiornati che comprendano anche i tre nuovi Stati membri). A costoro vanno aggiunte le presenze clandestine, che superano i due milioni di unità e che interessano particolarmente i paesi dell'area meridionale, primo fra tutti I'Italia..
Degli immigrati regolari il 43% proviene da paesi terzi europei, il 28% da paesi africani, il 16% da paesi asiatici, 18% da paesi americani. Complessivamente essi rappresentano quasi il 3% dell'intera popolazione residente nell'Unione, con una punta del 6,8% in Germania.
La situazione sembra ancor più preoccupante alla luce di quanto gli esperti prevedono per i prossimi anni: è probabile, infatti, un ulteriore incremento dei flussi migratori, anche a causa degli eventi straordinari prodottisi in Europa negli ultimi anni. Tutto questo tuttavia non deve far pensare al nostro continente come a una "fortezza assediata". Una stima della Banca Mondiale valuta che siano circa 100 milioni i migranti nel mondo e che di questi meno di un terzo viva in Europa o nell'America settentrionale, mentre la maggior parte si trova nei paesi del sud del mondo (35 milioni circa solo nell'Africa subsahariana).

2.b Le reazioni dell'opinione pubblica

L'atteggiamento dell'opinione pubblica nei confronti dei cittadini extracomunitari presenti nei nostri paesi è progressivamente mutato nel tempo: se è vero infatti che oggi la maggior parte della popolazione conserva un approccio positivo verso gli stranieri, in particolare nei confronti degli immigrati della prima generazione, è altrettanto vero che da più parti si levano segnali di insofferenza o di rifiuto, degenerati ultimamente in inconcepibili atti di violenza; il gran flusso di lavoratori con religioni, lingue e culture molto diverse da quelle europee, infatti, ha provocato atti di razzismo assolutamente in contrasto con i valori che processiamo. Tutti segnali molto preoccupanti, provocati in parte dall'attuale crisi economico occupazionale, ma spesso anche da una percezione distorta o incompleta della realtà.
Tra le strategie che Unione europea e Stati membri sono chiamati ad adottare per fronteggiare il fenomeno, quindi, rientra anche un'informazione affidabile sulla situazione dell'immigrazione, e sulle relative previsioni, come pure un rilevamento periodico sulle reazioni dell'opinione pubblica in proposito.
Gli ultimi rilevamenti, realizzati tra il 1993 e il 1994 dall'Eurobarometro attraverso lo strumento del sondaggio, hanno permesso di "misurare" l'atteggiamento problematico dell'opinione pubblica nei confronti dei cittadini extracomunitari: ben il 43 % degli intervistati reputa che i cittadini di paesi terzi presenti nell'Unione siano troppi, a fronte di un modesto 11% che non crede siano molti. Un europeo su quattro preferirebbe chiudere completamente le frontiere agli immigrati, mentre un atteggiamento meno ostile è riservato a coloro che chiedono asilo, che il 24 % accetterebbe senza restrizioni.
Per quanto riguarda l'integrazione dei lavoratori stranieri, e indirettamente la possibilità di concedere loro alcuni diritti previsti dalla cittadinanza comunitaria, i sondaggi sembrano molto chiari: nel giro di cinque anni, infatti, la percentuale di coloro che vorrebbero vedere ristretti i diritti attualmente concessi agli extracomunitari è quasi raddoppiata, passando dal 18 al 34 %, mentre quella dei favorevoli a una maggiore integrazione è scesa dal 30 al 17%.

2. IL QUADRO GIURIDICO ISTITUZIONALE

2.1 Debole competenza della Comunità in materia

Nel diritto comunitario, l'immigrante non è titolare di diritti esplicitamente definiti. Nonostante la dimensione sempre più sovranazionale del problema, infatti, la Comunità europea non ha ancora una competenza formale sull'immigrazione, e affronta il tema solo indirettamente nella sua attività di realizzazione del mercato interno, e della libera circolazione delle persone in particolare, nonché nel quadro della cooperazione con i paesi terzi. Le norme che regolano l'ingresso, lo stabilimento, l'accesso al lavoro, i diritti civili e sociali dei cittadini extracomunitari sono fondamentalmente di competenza degli Stati membri. La situazione giuridica di un immigrante pu— variare quindi sensibilmente in funzione del paese di destinazione. La spiegazione di tutto questo sta nella connotazione economica che ha sempre caratterizzato il progetto di integrazione europea: l'oggetto originario del Trattato di Roma è la realizzazione del mercato comune, quello dell'Atto Unico ancora il mercato interno e il principale obiettivo di oggi è l'Unione economica e monetaria. Certo, competenze di natura diversa sono state attribuite nel tempo all'Unione europea per darle una dimensione sociale e politica, ma l'immigrazione è rimasta sempre al di fuori di questo processo nonostante le richieste in questo senso formulate a più riprese dalla Commissione e dal Parlamento europeo.

2.b Il Trattato di Roma

Il momento storico in cui il Trattato di Roma ha visto la luce, a metà degli anni cinquanta, è un periodo di relativa calma, dopo gli shock del conflitto mondiale e dell'inizio della guerra fredda. Le preoccupazioni dell'epoca, oltre che politiche, erano di carattere essenzialmente economico: tra queste c'era anche l'influenza negativa che la carenza di mano d'opera avrebbe potuto esercitare sulla riorganizzazione delle economie europee; un problema tuttavia non sufficientemente grave da spingere i 6 Stati fondatori a disciplinare anche il sicuro e auspicato flusso di immigranti. Da quel momento, nei quaranta anni successivi, profondi cambiamenti si sono prodotti nei comportamenti migratori, ma nessuna delle modifiche che il Trattato ha subito in questo periodo ha preso in considerazione la condizione dei cittadini extracomunitari. Solo in occasione dell'adozione del Trattato di Maastricht, infatti, gli Stati membri hanno mostrato maggior attenzione al problema, allegando un protocollo sulla politica sociale con annesso un accordo concluso tra tutti gli Stati membri a eccezione del Regno Unito.
Il Trattato di Roma riconosce espressamente tra i suoi principi fondamentali il diritto alla libera circolazione delle persone (art. 3), ma ne condiziona poi il godimento allo svolgimento di una attività lavorativa e al possesso di una cittadinanza comunitaria (Art. 4866). Tre direttive del 1990 hanno permesso di superare il primo dei due limiti, estendendo il diritto anche ai non lavoratori (studenti, pensionati e ogni altro cittadino dell'Unione), ma quasi nulla è cambiato per chi viene da paesi terzi, nonostante cinque risoluzioni del Consiglio in materia: su studenti,, lavoratori, lavoratori indipendenti che vogliono vivere in un altro stato dell'Unione, immigrati che abbiano soggiornato nell'Unione per un periodo prolungato. Un tema particolarmente delicato è il diritto al ricongiungimento familiare, che l'ultima risoluzione, in linea di principio, ha concesso ai cittadini dell'Unione anche per coniuge, figli e ascendenti a carico di nazionalità extracomunìtaria.
L'unico contributo dell'Atto Unico europeo in questo senso, sta nell'aver ribadito il principio della libera circolazione (art. 7 A) in modo tale da eliminare ogni dubbio, almeno secondo la Commissione, sulla legittimazione attiva di tutte le persone, extracomunitari compresi: l'Esecutivo comunitario, infatti, ha fornito un'interpretazione del nuovo articolo, per altro non unanimemente condivisa, secondo la quale la libera circolazione delle persone riguarderebbe tutti gli individui legalmente presenti nell'Unione, indipendentemente dalla nazionalità. Agli extracomunitari, in ogni caso, andrebbe riconosciuto solo il diritto d'ingresso, visto che quello di soggiorno e di accesso al lavoro sono ancora oggi prerogative dei cittadini europei.
Quindi, al di la di questa dichiarazione di principio, e nonostante molte voci si fossero levate a favore di una comunitarizzazione della materia, l'Atto Unico non ha fatto che confermare l'assenza dal Trattato di una politica sull'immigrazione, con il solo merito di aver definito il quadro giuridico e istituzionale in cui il settore sarebbe stato trattato: gli accordi intergovernativi. Numerosi gruppi di lavoro (Gruppo ad hoc Immigrazione, Gruppo Schengen, Gruppo di Trevi, ecc.) sono sorti in quel periodo per trovare accordi, al di fuori del sistema comunitario, su problemi quali la sicurezza alle frontiere esterne, una politica comune sui visti, la cooperazione giudiziaria e di polizia, la gestione dell'immigrazione, ecc. La confusione creata dal gran numero di organismi, la scarsa comunicazione fra gli stessi e la mancanza di un controllo sovranazionale hanno spinto i responsabili dell'Unione riuniti a Maastricht a dare una disciplina specifica a questo tipo di collaborazione inserendola nel Trattato Ue.

2.c Il Trattato di Maastricht

Il Trattato ha riprogettato l'Unione europea in tre pilastri: uno comunitario e due di carattere intergovernativo, sulla Politica Estera e di Sicurezza Comune, e sulla collaborazione in materia di Giustizia e Affari Interni. Quest'ultimo, contenuto nel Titolo VI, definisce "questioni di interesse comune" settori quali la politica di asilo, le norme che disciplinano l'attraversamento delle frontiere esterne, la politica di immigrazione dai paesi terzi (in particolare: le condizioni di ingresso e di circolazione; la condizioni di soggiorno, incluso il ricongiungimento familiare e l'accesso al lavoro; la lotta all'immigraz’one illegale).
L'altra novità riguardante l'immigrazione è l'inserimento nel Trattato CE dell'art. 100 C (e del correlato art. I 00 D), che affida alla Comunità il compito di determinare i paesi terzi ai cui cittadini è richiesto un visto d'ingresso nell'Unione, con deliberazioni, a partire da quest'anno, a maggioranza qualificata. Questo strumento, come vedremo, è stato recentemente utilizzato.
Infine, nell'accordo a undici sulla politica sociale (oggi sottoscritto anche dai tre nuovi Stati membri) è previsto che il Consiglio deliberi all'unanimità sulle "condizioni di impiego dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano regolarmente nel territorio della Comunità".

2.d La cittadinanza dell'Unione

Una altra novità di Maastricht, che non riguarda direttamente il problema dell'immigrazione ma che potrebbe rivelarsi ricca di sviluppi anche in questo senso, è il nuovo capitolo del Trattato CE (art. 8 - 8E) relativo alla "cittadinanza dell'Unione". Benché limitata ai soli cittadini comunitari, concepita come complementare alla cittadinanza nazionale, essa comporta, tra l'altro, l'attribuzione di alcuni diritti, quali quello elettorale, attivo e passivo, alle elezioni locali e a quelle europee, che mettono in discussione aspetti importanti della sovranità nazionale e dell'attuale dimensione e significato del diritto di cittadinanza, con una disgiunzione assolutamente innovatìva tra cittadinanza e nazionalità.
Da sempre collegato al concetto di sovranità, infatti, lo status di cittadino è inteso storicamente come attribuzione esclusiva di diritti opponibili a chiunque abbia una diversa nazionalità, secondo una concezione statalista tesa a privilegiare le singole identità nazionali. Accanto a questa definizione, tuttavia, vi è sempre stata un'interpretazione parallela per la quale ogni cittadino è titolare di diritti universali. Questa seconda concezione, definita interpretazione societaria, identifica la cittadinanza con la partecipazione dell'individuo al destino della comunità in cui vive: in questo contesto anche lo straniero può vedere attenuarsi le differenze sostanziali tra la sua condizione e quella dei cittadini del luogo di residenza, ottenendo dai poteri politici il riconoscimento di alcuni diritti che ne sanciscano la piena integrazione nella realtà locale.
Non è un caso, quindi, se in più di uno Stato membro, nel dibattito sulla ratifica del trattato di Maastricht, qualcuno ha intravisto in questo suo nuovo capitolo la possibilità di un'interpretazione estensiva dello ius soli e di una partecipazione dei residenti non comunitari
Confusione creata dal gran numero di organismi, la scarsa comunicazione fra gli stessi e la mancanza di un controllo sovranazionale hanno spinto i responsabili dell'Unione riuniti a Maastricht a dare una disciplina specifica a questo tipo di collaborazione inserendola nel Trattato Ue. alla vita civile e politica dei nostri paesi e dell'intera Comunità.
A distanza di due anni circa dall'entrata in vigore del Trattato Ue, tuttavia, la nuova cittadinanza europea non ha ancora avuto l'effetto sperato sull'opinione pubblica, ed è percepita in modi diversi nei vari Stati dell'Unione, come rilevato dal Gruppo di Riflessione, l'organismo che nel secondo semestre del '95 ha svolto un ampio lavoro di preparazione della imminente Conferenza Intergovernativa. In alcuni paesi, infatti, mal interpretata, è percepita come una minaccia all'identità nazionale, e, prima ancora di estenderne la portata, sembra necessario aumentarne la popolarità presso l'opinione pubblica approfondendo i diritti specifici già inclusi nel Trattato, come la libertà di circolazione e di soggiorno o la tutela diplomatica e consolare nei paesi terzi.
Molti interventi in questi giorni, tuttavia, chiedono che la Conferenza Intergovernativa si occupi maggiormente del problema dell'integrazione dei lavoratori extracomunìtari, iniziando proprio con il concedere la cittadinanza, o per lo meno parte dei diritti che essa implica, primo fra tutti quello elettorale alle elezioni locali ed europee, anche ai cittadini dei paesi terzi che risiedano legalmente nell'Unione da un periodo determinato di tempo (almeno cinque anni, secondo la proposta del Parlamento europeo).

3. LA POLITICA COMUNITARIA SULL'IMMIGRAZIONE

Come già sottolineato più volte, la Comunità non ha una vera competenza in materia di immigrazione. Questo non impedisce, tuttavia, a Commissione e Parlamento europeo di adoprarsi perché i responsabili dei governi degli Stati membri prendano coscienza di quanto diventa di giorno in giorno più evidente, la dimensione sovranazionale e non più locale che il fenomeno sta progressivamente assumendo.
La comunicazione della Commissione europea sulle politiche di immigrazione e asilo, del febbraio '94, costituisce il punto di riferimento in materia, e permette di ordinare il lavoro svolto in tre direzioni, le stesse che la Commissione aveva già indicato invano nel '91 come punti chiave di un'efficace politica di immigrazione:
a) agire sulla pressione migratoria, aggredendone le cause tramite politiche di cooperazione con i paesi terzi;
b) tenere sotto controllo i flussi migratori, sfruttando gli strumenti offerti dal Terzo Pilastro per creare un'unica frontiera esterna e combattere l'immigrazione clandestina;
c) consolidare le politiche nei confronti degli immigrati regolari, equiparandone la posizione giuridica a quella dei lavoratori comunitari e lottando contro razzismo e xenofobia.

3.a Agire sulla pressione migratoria

Un sistema particolarmente efficace nel lungo periodo per affrontare il problema dell'immigrazione consiste nell'agire là dove esso ha origine, per eliminarne le cause; a tal fine la Comunità porta avanti da anni una politica di cooperazione e sviluppo con i paesi terzi economicamente svantaggiati, al fianco di quella delle relazioni esterne, alla politica commerciale e agli aiuti umanitari. Le aree maggiormente interessate dalla collaborazione sono il Mediterraneo, i cosiddetti Stati ACP (69 paesi di Africa, Caraibi e Pacifico) e i paesi dell'Europa orientale.
PAESI TERZI DEL MEDITTERANEO : per l'Unione europea il Mediteraneo rappresenta un'area strategica, fonte ricchissima di approvvigionamento energetico e complessivamente terzo partner commerciale della CE. Zona storicamente insicura sotto il profilo politico, dal punto di vista sociale, in particolare per quanto riguarda l'immigrazione, e un'area ad alto rischio per le sue potenzialità di migrazione insite in gravi squilibri di carattere demografico ed economico.
Per fronteggiare questa situazione, la Comunità ha elaborato nel 1990 una "nuova politica mediterranea", al fine di promuovere, attraverso il rafforzamento della cooperazione tecnica e commerciale, lo sviluppo economico e sociale e di garantire la stabilità nella zona. Ma i profondi mutamenti geopolitici che si sono succeduti all'inizio degli anni '90, tanto nell'Europa dell'Est quanto nel bacino del Mediterraneo (dove l'avvio dei negoziati arabo israeliani ha mutato radicalmente la qualità dei rapporti diplomatici), hanno subito imposto una revisione della cooperazione per adattarne gli strumenti al nuovo contesto politico. Il rinnovato impegno della Comunità si è espresso inizialmente con nuove forme di partenariato bilaterale, fin quando il Consiglio europeo di Essen, nel Dicembre '94, ha adottato una comunicazione della Commissione sul "Rafforzamento della politica mediterranea e l'instaurazione di un partenariato euromediterraneo". Tra gli obiettivi della collaborazione: la creazione di una zona di stabilità politica e di sicurezza; l'avvio di un graduale processo di libero scambio, soprattutto attraverso la promozione della cooperazione regionale; un aiuto supplementare ai paesi terzi del Mediterraneo; la convocazione, alla fine del 1995, di una Conferenza ministeriale euromediterranea per trovare un accordo con i paesi interessati sugli orientamenti politici, economici e sulla cooperazione euromediterranea fino al prossimo secolo.
La Conferenza euromediterranea di Barcellona: rispondendo alle richieste di Esseri, ribadite con fermezza dal Consiglio europeo di Cannes nel giugno '95, la Conferenza di Barcellona (27 e 28 novembre 1995) ha previsto una vasta cooperazione multilaterale in campo politico e di sicurezza, economico e finanziario, sociale e umano. Questo partenariato euromediterraneo "globale" riguarda 12 paesi (Algeria, Marocco, Tunisia, Israele, Egitto, Giordania, Libano, Siria, Territori palestinesi di Gaza e di Cisgiordania, Turchia, Malta e Cipro) e si ’ncentra su tre aspetti principali:
a) Partenariato politico e di sicurezza, per definire uno spazio comune di pace e stabilità.
b) Partenariato nei settori sociale e umano, per favorire gli scambi tra le società civili.
c) Partenariato economico e finanziario, per costruire una zona di prosperità condivisa
(per la cooperazione finanziaria con i paesi terzi del mediterraneo il Consiglio europeo di Cannes ha stanziato 4.685 milioni di ECU per il periodo 1995-1999).
Per quel che riguarda più direttamente l'immigrazione, inoltre, Stati membri e paesi terzi si sono impegnati, nella dichiarazione finale della Conferenza, a stabilire una cooperazione più stretta in materia di immigrazione illegale, al fine di inserire negli accordi futuri una clausola di riammissione dei propri cittadini presenti illegalmente in un altro paese; poiché la materia è di competenza essenzialmente domestica, il Consiglio Affari Generali del 12 dicembre scorso ha adottato una clausola tipo invitando gli Stati membri a inserirla sistematicamente negli accordi bilaterali con i paesi terzi del mediterraneo. Questi ultimi, tuttavia, nonostante la dichiarazione ufficiale, sembrano particolarmente restii a impegnarsi concretamente in tal senso, come dimostra, tra gli altri, il sostanziale rifiuto dato dall'Egitto proprio in questi giorni. L'unico risultato positivo ottenuto finora è la dichiarazione comune allegata all'accordo di associazione tra Unione europea e Marocco, firmato il 26 febbraio scorso dopo negoziati particolarmente lunghi e difficili; nella dichiarazione le parti si impegnano ad "adottare" bilateralmente le disposizioni e le miure appropriate per la riammissione dei propri cittadini trasferitisi in un altro paese".
Tra i numerosi programmi comunitari per il Mediterraneo, infine, vi è anche "MedMigration" (per il quale sono stati stanziati 1,9 milioni di ECU), con cui l'Unione intende promuovere la creazione e lo sviluppo di reti di cooperazione transmediterranea tra comunità locali e organizzazione operanti nel campo della migrazione, al fine di favorire pubblicazioni, scambi di esperienze, seminari su temi quali l'attività imprenditoriale, gli investimenti, l'integrazione sociale dei giovani, la creazione di posti di lavoro.

STATI ACP: sono gli Stati delle aree dei Caraibi, del Pacifico e l'intera Africa subsahariana, a eccezione del Sud Africa; l'elenco comprende la maggior parte dei paesi più poveri del mondo.
Fin dal 1975. la cooperazione tra la Comunità e i paesi ACP si è espressa attraverso le cosiddette Convenzioni di Lomé. L'ultima, Lomé IV, copre il periodo 1990-2000 e prevede finanziamento nei settori ambiente, agricoltura e sicurezza alimentare, servizi, industria, cooperazione culturale e sociale e cooperazione regionale.
Tra le novità più importanti dell'ultima convenzione, l'ampliamento del programma STABEX, per la stabilizzazione dei ricavi ottenuti dall'esportazione di 48 prodotti agricoli, e del sistema SYSMIN, di agevolazione speciale per le esportazioni di prodotti minerari, esteso anche all'oro e all'uranio.
Revisione della Convenzione di Lomé IV : in seguito ai cambiamenti verificatisi sulla scena internazionale dal '90 a oggi, l'Unione europea ha deciso di procedere a una revisione della Convenzione. Il nuovo accordo è stato siglato il 4 novembre 1995 nell'Isola di Maurizio. La revisione mira a incrementare l'efficacia degli aiuti allo sviluppo forniti dalla Comunità, aggiornando e riadattando gli strumenti della Convenzione senza rimettere in discussione i principi fondamentali che sono alla base della cooperazione ACP-CE, primo fra tutti quello del partenariato. L'accordo contiene anche un nuovo protocollo finanziario (il primo, della durata di cinque anni, è scaduto lo scorso febbraio) per il secondo periodo quinquennale di applicazione della Convenzione.
Tra le innovazioni principali introdotte dalla revisione:
a) l'affermazione dei valori democratici e del rispetto dello Stato di diritto, considerati elementi essenziali" della Convenzione, e l'introduzione di una clausola che prevede, in caso di violazione di uno di questi elementi, la sospensione totale o parziale della cooperazione.
b) il riconoscimento, da ambo le parti, che lo sviluppo degli scambi è un obiettivo primario della cooperazione, e che è necessario rimediare al più presto alle deficienze delle politiche commerciali degli Stati ACP. L'accordo contiene, inoltre, nuove concessioni commerciali per alcuni prodotti agricoli e rende più flessibili alcune disposizioni sulle norme di origine.
c) la revisione delle procedure di attuazione della cooperazione finanziaria e tecnica, in particolare di quelle relative alla programmazione dell'aiuto, al fine di assicurare un utilizzo più efficace delle risorse del Fondo Europeo di Sviluppo.

PAESI DELL'EST: varato nel 1990, il programma PHARE promuove il processo di ristrutturazione economica e di riforme democratiche nei paesi dell'Europa centrale e orientale al fine di favorirne l'accesso al libero mercato.
Altre forme di collaborazione sono gli accordi bilaterali di cooperazione economica, che mirano a favorire lo sviluppo e la diversificazione degli scambi, e a promuovere la cooperazione economica e commerciale in aree di mutuo interesse.
Infine, quasi un "passaporto per l'Europa", gli accordi di associazione prevedono disposizioni relative al dialogo politico, all'instaurazione di un regime di libero scambio, cooperazione economica, culturale, finanziaria, nonché regole circa la mobilità dei capitali, dei servizi e dei lavoratori. In particolare gli accordi, a durata illimitata, riconoscono esplicitamente la possibilità di una futura adesione degli Stati interessati all'Unione europea, una prospettiva che sembra sempre più concreta e vicina nel tempo.

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE: è in cantiere, in questi giorni, un'iniziativa della Commissione, in risposta all'invito del Consiglio Sviluppo del novembre 1994 di effettuare una previsione sul ruolo che la politica di cooperazione economica dovrebbe avere nella riduzione degli attuali flussi migratori.

Il rapporto disegna uno scenario relativamente nuovo: sembra molto improbabile, infatti, che le attuali pressioni migratorie, derivando da una complessa interazione di fattori sociali ed economici, possano essere ridotte da un approccio basato su un solo strumento di intervento, le forme ufflcìali di aiuti allo sviluppo. Questa previsione non trova un consenso unanime in realtà,, visto che alcuni esperti sostengono l'esistenza di un legame sicuro tra un eventuale incremento degli aiuti allo sviluppo e la riduzione dei flussi migratori. L'opinione più comune, tuttavia , e che questo risultato si produrrà solo nel lungo periodo, mentre per i prossimi anni il calo dell'immigrazione verso l'Unione europea sarà di scarso rilievo. Non solo: qualunque tentativo di incrementare notevolmente il volume attuale degli aiuti economici al fine di ottenere un'immediata riduzione del flusso migratorio, potrebbe addirittura avere effetti perversi sullo sviluppo economico dei paesi interessati, risultando quindi controproducente.
Un'azione realmente efficace, infatti, deve mirare a produrre una condizione di benessere socio economico stabile attraverso interventi strutturali; a tal fine, sembra più probabile che un ricorso a misure dirette principalmente a creare occupazione, come incentivi agli investimenti, un maggiore accesso al mercato mondiale o la fornitura di know-how tecnologici, risultino strumenti più adatti a creare quelle condizioni generali che assicurino ai potenziali emigranti una vita dignitosa nei loro paesi di origine.
In più, risulta comunque difficile trovare un accordo fra tutti i paesi membri su un eventuale intervento che prediliga gli Stati mediamente sviluppati del nord Africa, che oggi generano una parte notevole dei flussi migratori verso l'Ue, rispetto ai paesi sottosviluppati dell' Africa subsahariana o dell'Asia.
Sembra quindi che si debba concordare con le conclusioni del Seminario di Esperti CE tenutosi a Bruxelles nell'Aprile '95, da cui è emerso come un intervento di carattere esclusivamente economico al fine di ridurre l'attuale pressione migratoria sarebbe quasi certamente insufficiente per produrre risultati a breve termine.

3.b Tenere sotto controllo i flussi migratori

Come abbiamo già visto, i dieci articoli del Terzo Pilastro (K - K 9) prevedono e stimolano una cooperazione intergovernativa al fine di raggiungere una regolamentazione uniforme anche del fenomeno migratorio. Tuttavia, l'esclusione dal Trattato CE, e la conseguente mancanza di controllo da parte della Corte di Giustizia, del parlamento europeo e di quelli nazionali, ne hanno fatto uno strumento poco democratico e spesso inefficace.
Per di più, uno dei primi risultati del Consiglio Giustizia e Affari Interni è stata la criticatissima risoluzione del giugno del '94 sulla "politica restrittiva nell'ammissione a scopi occupazionali di cittadini di paesi terzi", cui il provvedimento ha concesso la possibilità di stabilimento nell'Unione al solo fine di svolgere quei lavori che non esercitabili da chi già risiede nella Comunità, ed esclusivamente per un periodo predeterminato.
Alla risoluzione sono seguiti pochi altri provvedimenti, qualche convenzione, ma soprattutto molti progetti rimasti tali, almeno per ora: tra i pochi risultati concreti, gli accordi raggiunti su alcuni aspetti della politica comune dei visti, su quella d'asilo e sulla cosiddetta ripartizione dei carichi, vale a dire sulla gestione comune dei flussi di rifugiati, di quelli provenienti dalla ex Iugoslavia in particolare.

VISTI: il Consiglio ha raggiunto un accordo su un formato comune in tutta Europa, e ha adottato, nel settembre scorso, un regolamento che determina i paesi terzi i cui cittadini devono richiedere il visto di ingresso nell'Unione europea. I due provvedimenti costituiscono un passo importante verso l'auspicata convenzione sul riconoscimento reciproco dei visti, misura assolutamente necessaria per la realizzazione della libera circolazione delle persone, obiettivo principale del Terzo Pilastro.

ASILO: è stata adottata una risoluzione sulle garanzie minime che devono presentare le procedure in materia di domande d'asilo. Il Consiglio ha trovato, inoltre, una posizione comune sul significato del termine "rifugiato" nell'art. I della Convenzione di Ginevra del 1951. E in preparazione Eurodoc System, il progetto che renderà obbligatorio fornire le proprie impronte digitali con la richiesta di asilo.
Infine, anche l'Olanda ha cominciato il procedimento di ratifica della Convenzione di Dublino del 15 giugno 1990, che prevede l'introduzione della "regola della possibilità unica" (one chance rule): in base a questa, tutte le domande di asilo saranno esaminate da un solo Stato membro, quello cui è rivolta la richiesta, e l'eventuale accoglimento sarà valido in tutto il resto dell'Unione.

RIPARTIZIONE DEI CARICHI: il problema dell'accoglimento dei rifugiati, divenuto di stretta attualità nell'ultimo decennio , e l'oggetto della risoluzione approvata il 26 settembre dal Consiglio: nel tentativo di non trasferire i profughi da un paese all'altro, la solidarietà si manifesterà soprattutto con contributi economici a quegli Stati costretti a sopportare i flussi migratori principali. In caso di situazioni d'emergenza è prevista una procedura specifica, definita "di allerta e urgenza".

EUROPOL: va citato, per la sua importanza, anche il progetto di convenzione Europol, la polizia europea che dovrebbe assicurare un'ampia rete informativa in diversi settori, tra cui la lotta all'immigrazione illegale. La convenzione è ormai definita in ogni suo punto, fatta eccezione per la competenza del controllo giurisdizionale: anche se la maggior parte degli Stati membri, infatti, si è trovata d'accordo nell'affidarla alla Corte di Giustizia europea, la scelta non ha riscosso un consenso unanime, soprattutto per quel che riguarda le questioni pregiudiziali. Ultimamente, tuttavia, Anita Gradin, Commissario europeo alla Giustizia e agli Affari Interni, si è detta convinta della possibilità di una imminente firma della convenzione, messo temporaneamente da parte il problema del ruolo della Corte di Giustizia che sarebbe successivamente definito in un protocollo addizionale.

3.c.Consolidare le politiche nei confronti degli immigrati regolari

L'aspetto sociale del problema immigrazione impone una politica ad ampio respiro per migliorare la situazione generale dei cittadini extracomunitari legalmente residenti nell'Unione, sul posto di lavoro come nelle relazioni sociali.
Unione europea e Stati membri concordano sull'opportunità di impegnarsi maggiormente a tal fine e convengono sulla necessità di perseguire un duplice obiettivo, come indicato dalla comunicazione della Commissione nel febbraio '94: da una parte, occorre garantire a questa parte di popolazione e ai discendenti risorse sufficienti in termini di conoscenza della lingua, abitazioni, istruzione, formazione professionale, salute. Dall'altra, una buona integrazione degli immigrati presuppone da parte di questi ultimi l'adattamento allo stile di vita del paese ospitante, pur nella salvaguardia della propria identità culturale, e l'accettazione del fatto che la parità di diritti comporta anche la parità di doveri.
In realtà, le disuguaglianza nel mondo del lavoro tra lavoratori comunitari ed extracomunitari non sembrerebbero derivare direttamente dalla legislazione che, al contrario, prevede in genere parità di trattamento e di remunerazione, quanto da situazioni di fatto, dovute a qualifiche insufficienti, alla vulnerabilità delle industrie in cui gli extracomunitari trovano più facilmente occupazione, a lacune scolastiche o linguistiche, a limitate prospettive di lavoro e di carriera che sono loro aperte all'interno delle imprese, a discriminazioni per lo più mascherate al momento delle assunzioni.
La Comunità europea ha già fatto qualcosa in questo senso: un esempio di intervento settoriale è la campagna per la promozione della scolarizzazione dei figli dei lavoratori immigrati. Un intervento di più ampia portata, espressione dei valori e della cultura europea, e la lunga campagna di lotta contro il razzismo e la xenofobia.

RAZZISMO E XENOFOBIA: è un tema su cui le Istituzioni comunitarie si sono sempre mostrate sensibili: due linee del bilancio 1996, per un totale di 17 milioni di ECU, sono dedicate al finanziamento di azioni volte a promuovere la cooperazione con le varie associazione di lotta alla discriminazione razziale e alle condotte xenofobe e antisemite, nonché a sviluppare iniziative finalizzate ad attuare una strategia globale dell'Unione europea per la lotta contro la violenza razzista e xenofoba.
Tra le prospettive future in materia, un progetto di azione comune discusso più volte negli ultimi Consigli Giustizia e Affari Interni, al fine di perseguire i tre obiettivi seguenti:
a) l'armonizzazione delle legislazioni nazionali;
b) il ravvicinamento delle pratiche giudiziarie e amministrative degli Stati membri;
c) il miglioramento della cooperazione internazionale
Al riguardo, la maggioranza delle delegazioni ha trovato un accordo di principio sull'utilizzo di uno strumento giuridico vincolante, che obbligherebbe, cioè, i parlamenti nazionali a dare valore di legge alle iniziative assunte. Un intervento di questa natura, pero, trova ancora l'opposizione di alcuni Stati membri che reputano che un'azione giuridicamente non vincolante,, come una risoluzione o una raccomandazione, sia più appropriata.
Infine, per attirare l'attenzione dell'opinione pubblica sul problema, la Commissione ha presentato una proposta di decisione del Consiglio relativa alla proclamazione del 1997 quale "Anno europeo contro il razzismo". Tra le iniziative che intende avviare nel corso dei prossimi due anni: l'organizzazione di seminari a livello europeo destinati a potenziare la cooperazione internazionale; informazioni e campagne a livello comunitario, come la preparazione e la distribuzione di materiale scritto e di audiovisivi o la cooperazione con i mezzi di informazione; l'organizzazione concorsi e premi per l'impegno nella lotta contro il razzismo.

4. PROSPETTIVE FUTURE

Prevedere quale futuro attenda i cittadini dei paesi terzi immigrati nell'Unione non è compito facile, ma una risposta significativa potrebbe arrivare a breve dalla Conferenza Intergovernativa di revisione del Trattato di Maastricht, che prenderà il via il 29 marzo a Torino. Allo stato attuale, il sistema di gestione delle politiche migratorie sembra palesemente carente,, incapace di rispondere al rapido evolversi della situazione internazionale. Un coro di critiche quasi unanime si è levato in questo periodo nei confronti del Terzo Pilastro del Trattato Ue, accusato principalmente di richiedere un lungo iter di realizzazione secondo modalità poco democratiche, essendo varato al di fuori del quadro decisionale comunitario, e delle procedure e garanzie che esso assicura, dalla pubblicità delle proposte della Commissione al riconoscimento di un vero ruolo del Parlamento europeo, e al controllo giurisdizionale della Corte di Giustizia.
Commissione e Parlamento europeo, la gran parte degli Stati membri, nonché moltissime organizzazioni non governative richiedono perci— l'abolizione del Terzo Pilastro e il trasferimento delle competenze in materia di giustizia e affari interni nel quadro generale del diritto comunitario. I governi di alcuni Stati membri propongono, invece, una soluzione a "geometria variabile" in cui le politiche d'immigrazione e di asilo sarebbero adottate nel quadro CE da più Stati congiuntamente, e attraverso accordi intergovernativi nel resto dell'Unione. Infine, una minoranza di Stati membri, come Regno Unito e Danimarca, giudicano soddisfacente il sistema istituzionale attuale e sostengono che la carenza di risultati sia da attribuire alla mancanza di volontà politica piuttosto che all'inefficienza del sistema; sembrano, di conseguenza, poco propensi a permettere il trasferimento di tutte le competenze in materia di immigrazione e asilo alle Istituzioni comunitarie.
Queste, nel dettaglio, le posizioni di Parlamento europeo e Commissione
4.a.Gli auspici del Parlamento
Nella risoluzione sulla comunicazione della Commissione del febbraio '94 sulle politiche di immigrazione e asilo, l'assemblea ha sintetizzato la posizione più volte espressa singolarmente dalla maggioranza dei gruppi parlamentari.
Tra le sue richieste:
a) l'elaborazione di un programma di lavoro da parte della Commissione, che contenga una chiara impostazione della politica comunitaria in materia, nonché uno scadenzario e il sistema di finanziamento dei provvedimenti proposti;
b) l'adozione di alcune direttiva specifiche relative ai seguenti settori: accesso al mercato del lavoro, formazione e perfezionamento, lavoro a tempo determinato, rimpatrio.
c) la sostituzione con una direttiva dell'attuale risoluzione in materia di ricongiungimento familiare;
d) l'utilizzo dell'art. K 9 del Trattato dell'Unione europea, che prevede una procedura per il trasferimento alla Comunità della competenza in materia. La Commissione tuttavia si è già espressa negativamente al riguardo, vista la probabile imminente riforma di tutto il Terzo Pilastro da parte della CIG;
e) l'inserimento della lotta contro il razzismo e la xenofobia tra le priorità dell'Unione;
f) una politica da parte degli Stati membri che faciliti l'accesso alla doppia cittadinanza
per i residenti regolari, e che conceda il diritto elettorale attivo e passivo, almeno a livello locale, regionale e europeo, ai cittadini di paesi terzi che risiedono da più di cinque anni nell'Unione.

4.b La posizione della Commissione

Durante il dibattito annuale del Parlamento europeo sul Terzo Pilastro, nel dicembre scorso, Anita Gradin, Commissario europeo alla Giustizia e agli Affari Interni, ha sottolineato la necessità di una revisione del titolo VI del Trattato Ue, auspicandone il trasferimento delle competenze alla Comunità. In particolare, per quanto riguarda immigrazione e asilo, ritiene indispensabile che i provvedimenti futuri in materia siano il più spesso possibile giuridicamente vincolanti. Ha rilevato, inoltre, come un grave ostacolo alla realizzazione di una politica efficace sia costituito dall'esistenza di un gran numero di strumenti diversi per la gestione di questioni connesse: tra gli obiettivi immediati della Commissione vi è dunque un'iniziativa che miri a raggruppare le risoluzioni esistenti in un' unica convenzione.
La crisi nella ex Iugoslavia ha provocato un flusso eccezionale di rifugiati, senza precedenti in Europa dopo la seconda guerra mondiale. Gli Stati membri hanno trovato al riguardo soluzioni differenti, anche in ragione dell'emergenza. In futuro, tuttavia, è necessario cercare soluzioni comuni e continuare quindi nella direzione già indicata dalla risoluzione sulla ripartizione dei carichi. E ugualmente indispensabile semplificare e rendere più trasparenti le procedure di asilo; tra le richieste più interessanti, anche per la Commissione, quella del Parlamento europeo sul contenimento dei tempi delle procedure in tre anni, e su disposizioni specifiche per i casi in cui detto termine sia superato indipendentemente dalla volontà del richiedente asilo.
Proprio in questi giorni, infine, il presidente Jaques Santer ha ribadito ufficialmente la posizione della Commissione in vista della Conferenza Intergovemativa, confermando la proposta di "comunitarizzazione" delle competenze in materia di giustizia e affari interni e del conseguente trasferimento del Terzo Pilastro nel Trattato CE.