LA MACCHINA INFERNALE DELLE POLITICHE DI AGGIUSTAMENTO

di WALDEN BELLO e SHEA CUNNINGHAM

(Trad. di Anna Maria Merlo), settembre 1994

 

La sottomissione totale di tutte le società alle leggi di mercato e dunque del più forte: questo è lo scopo delle politiche chiamate di "aggiustamento", che mirano a integrare le economie nazionali in una sfera mondiale che non si preoccupa della questione dell'indipendenza. In queste condizioni, e sovente con l'accordo di classi dirigenti del sud avide di potere e di ricchezza, le organizzazioni internazionali che avevano come compito di lavorare per una maggiore giustizia planetaria, non hanno potuto che indebolirsi.

Il Fondo monetario internazionale (Fmi) e la Banca Mondiale festeggiano quest'anno il cinquantesimo anniversario della fondazione, nel '44 a Bretton Woods, in occasione di una conferenza convocata dagli anglosassoni e a cui prese parte lord John Maynard Keynes. Ma se oggi queste istituzioni fanno tanto parlare di loro, è soprattutto a causa delle critiche sollevate dai programmi di aggiustamento strutturale nel Terzo mondo. Dall'80, più di 70 paesi hanno dovuto piegarsi a tali programmi o a piani di stabilizzazione economica - per la precisione ne sono stati redatti ben 566. Le popolazioni che ne hanno fatto le spese, non hanno certo lo spirito per rallegrarsi delle celebrazioni del cinquantenario. Le due istituzioni sono molto lontane dall'essere promotrici di una crescita e di una stabilità generalizzate, come l'auspicava lord Keynes a Bretton Woods. Esse sono in effetti considerate fortemente responsabili della stagnazione e dello squilibrio che colpiscono l'economia mondiale.

Sono quindici anni ormai che la Banca Mondiale ha accordato il primo prestito di aggiustamento strutturale. Quando scoppiò la crisi del debito, all'inizio degli anni '80, i paesi del Terzo mondo che avevano acceso crediti negli anni '70 presso banche private occidentali, si trovarono sul punto di mancare dei fondi necessari per assicurare il pagamento degli interessi dei loro debiti. Allora vennero consigliate loro delle "riforme di struttura", che avrebbero dovuto assicurare una crescita sostenuta e preservare la stabilità delle loro economie.

Non ebbero altra scelta che quella di applicare le misure che l'Fmi e la Banca Mondiale esigevano: riduzione della spesa pubblica, che colpiva in particolare i servizi sociali; controllo, e anche ribasso, dei salari; apertura del mercato interno; alleggerimento delle restrizioni alle operazioni di investimenti stranieri; svalutazioni successive della moneta locale per migliorare la competitivià delle esportazioni ecc.. Ma la maggior parte degli stati che applicarono queste ricette aspettano ancora che il mercato "operi la magia", per parafrasare il presidente Reagan.

La Banca Mondiale, vedendo che le critiche si accumulavano nei confronti della sua politica nei paesi del sud, in un recente rapporto (1) si è impegnata a dimostrare che i paesi africani che hanno applicato più scrupolosamente i programmi di aggiustamento strutturale sono proprio quelli che hanno registrato i migliori tassi di crescita. Però, questo rapporto si è subito rivelato il frutto di un classico esercizio di strumentalizzazione statistica, che gioca sulle differenze marginali, e lo fa a precisi fini ideologici. Questo ottimismo è d'altronde smentito dalle drammatiche difficoltà in cui si dibattono numerosi paesi dell'America latina e dell'Africa, dalle rivolte, dagli scioperi e altre manifestazioni di scontento popolare che si producono periodicamente. Le più spettacolari dall'inizio dell'anno hanno avuto luogo in Mali, dopo la svalutazione del franco Cfa, e nella provincia del Chiapas in Messico.

In Mali, dopo dodici anni di aggiustamento strutturale e svalutazione, il costo della vita, secondo una fonte sindacale, è aumentato di circa il 117%. In Messico, dopo tredici anni della stessa medicina, il 20% della popolazione attiva è disoccupato, il 40% è sotto-occupato e più della metà degli abitanti vive al di sotto della soglia di povertà. E, per quanto riguarda la situazione in Costa d'Avorio, un giornalista americano ha segnalato recentemente che il reddito dei singoli era crollato del 50% dall'80 a oggi (2).

Quattro anni prima della pubblicazione del rapporto della Banca Mondiale sull'Africa, un altro studio sugli effetti dell'aggiustamento strutturale sotto il controllo dell'Fmi ha concluso che "il tasso di crescita è notevolmente ridotto nei paesi sottomessi a un programma (di aggiustamento strutturale) rispetto a quelli che non lo applicano" (3). Allo stesso modo, Rudiger Dornbusch, professore al Massachusetts Institute of Technology (Mit) ha scritto che, "anche realizzando dei grossi sforzi di aggiustamento, i paesi non possono rimanere in piedi mentre sono obbligati a correre: sono spinti a cadere in un buco" (4).

Malgrado tali sforzi, il fardello del debito globale dei paesi in via di sviluppo è cresciuto, passando da 658 miliardi di dollari nell'80 a circa 1770 miliardi previsti per il 93 (5). Per facilitare il pagamento degli interessi dovuti alle banche, sono stati accordati prestiti a titolo di aggiustamento strutturale. Dopo di che sono state imposte, per assicurare il rimborso a medio e lungo termine, misure draconiane agli stati, che hanno dovuto, tra l'altro, concentrare le attività economiche sulla produzione destinata all'esportazione, al fine di accumulare la valuta necessaria al pagamento di un debito contratto in dollari.

È stato un immenso successo. Per esempio, nel periodo 84-90, il trasferimento netto delle risorse finanziarie in provenienza dal sud verso le banche commerciali ha raggiunto 178 miliardi di dollari. Ma la povertà ha guadagnato terreno. In seguito all'adozione delle politiche di aggiustamento strutturale nell'80, il numero dei poveri in America latina è passato da 130 a 180 milioni all'inizio degli anni '90. I programmi hanno avuto l'effetto di "annullare in gran parte i progressi degli anni '60 e '70", stima Enrique Iglesias, presidente della Banca interamericana di sviluppo (Bid) (6). Le ineguaglianze si sono accresciute: il 20% dei più ricchi su questo continente ha redditi venti volte più alti del 20% dei più poveri (7). In Africa, 200 milioni di persone vivono al di sotto della soglia di povertà su un totale di 690 milioni e le proiezioni meno pessimiste della Banca Mondiale stimano che il numero dei poveri aumenterà del 50%, per raggiungere i 300 milioni verso l'anno 2000 (8). Di fronte a effetti così disastrosi, il principale responsabile economico per l'Africa della Banca Mondiale ha dovuto ammettere: "Non pensavamo che i costi umani di questi programmi (di aggiustamento strutturale) fossero così elevati e i vantaggi economici così lenti a venire" (9).

L'ambiente non poteva evitare di essere coinvolto dal supersfruttamento delle risorse per l'esportazione. Un esempio viene dal Ghana, "buon allievo" della Banca Mondiale e dell'Fmi: le foreste non coprono più del 25% della loro superficie originaria; ma la produzione di legname per l'edilizia è raddoppiata tra l'84 e l'87 (10). Tra poco, il paese potrà diventare importatore netto di legname e c'è il pericolo di una totale scomparsa degli alberi verso il 2000 (11). La Banca Mondiale sostiene che una delle grandi cause del degrado ambientale è la pauperizzazione, ma si guarda bene dal risalire alle cause prime di questa povertà che obbliga la gente a sfruttare in modo esagerato le risorse della natura (12).

I successi economici di vari paesi dell'Asia orientale contrastano con questo quadro. La ragione va spiegata in parte con il fatto che la maggior parte delle grandi economie della zona Asia-Pacifico non hanno sofferto, nel corso degli anni '80, della caduta degli investimenti di capitali stranieri, osservata invece in America latina o in Africa. Al contrario, più di 40 miliardi di dollari di investimenti giapponesi sono arrivati nella regione tra l'85 e il 90, mentre le società nipponiche alla ricerca di manodopera a buon mercato vi trasferivano numerose unità di produzione all'indomani dell'accordo del Plaza, nell'85, che aveva avuto come conseguenza il rialzo sostanziale del valore dello yen rispetto alla valuta americana. Durante il solo 87, il consiglio degli investimenti della Thailandia ha approvato un ammontare degli investimenti giapponesi che oltrepassava tutti i trasferimenti di questo paese nei vent'anni precedenti. Un tale afflusso di capitali non poteva che favorire la crescita.

Altra spiegazione: l'aggiustamento strutturale non ha infierito allo stesso modo in tutti i paesi dell'Asia. La Malaysia e Taiwan non hanno dovuto applicare questi programmi, mentre paesi come la Corea, la Thailandia o l'Indonesia, che hanno dovuto sottomettersi ad essi, sono però riusciti ad evitare di applicarli alla lettera. La Corea rimane una fortezza commerciale. La Thailandia, altrettanto protezionista, ha adottato una politica di sostituzione alle importazioni industriali nella seconda metà degli anni '80, ed è in quel periodo che la crescita è stata a due cifre. Per quanto riguarda le Filippine, rimaste ai gradini più bassi, dall'80 a oggi sono state sottomesse a quindici programmi di stabilizzazione e di aggiustamento...

I paesi asiatici che se la sono cavata meglio - Corea e Taiwan - di fatto avevano adottato strategie economiche diametralmente opposte a quelle del libero mercato, che è uno dei pilastri dell'aggiustamento strutturale. Lo stato continua ad avere un ruolo nella pianificazione dell'economia, nella scelta delle industrie da sviluppare o da aiutare a colpi di sovvenzioni. Il mercato interno è riservato alla produzione delle industrie locali. Le importazioni e gli investimenti sono sottomessi a severe restrizioni ecc.. In breve, i tassi di crescita elevati in questi paesi non sono frutto dell'aggiustamento strutturale imposto dall'Fmi o dalla Banca Mondiale, ma piuttosto il risultato di una ferma resistenza alle loro ingiunzioni.

Contro ogni evidenza, le istituzioni di Bretton Woods persistono in queste politiche che hanno effetti disastrosi. Il fatto è che l'aggiustamento strutturale, al contrario di quanto si dica, non ha avuto lo scopo di favorire la crescita dei paesi in via di sviluppo, ma di bloccare i progressi economici che avevano raggiunto tra il 50 e l'80, quei trent'anni che spesso vengono definiti "gloriosi".

Furono effettivamente tre decenni segnati, nel Terzo mondo, da forti tassi di crescita, dal successo delle lotte di liberazione nazionale e da una consultazione che si concluse con l'esigenza di un "nuovo ordine economico internazionale", che avrebbe dovuto assicurare una divisione più equa della ricchezza globale. A quell'epoca, lo stato e il settore pubblico avevano ancora un posto determinante. Talvolta il settore statale era il motore dello sviluppo, talaltra lo stato offriva il proprio sostegno critico agli affari privati che intendevano misurarsi con il capitale straniero.

La proprietà privata della terra, delle risorse naturali e delle imprese era la regola nella maggior parte delle società del sud che avevano appena conquistato l'indipendenza, e gli scambi venivano fatti in gran parte sotto l'egida del mercato. Eppure, l'intervento dei governi era una cosa diffusa, di modo che avevano assunto un ruolo strategico nella trasformazione dell'economia. Contrariamente a quanto pretendono le interpretazioni partigiane, lo stato non aveva usurpato il ruolo dell'impresa privata, ma al contrario aveva colmato le sue insufficienze nel settore industriale: "Lo stato è diventato l'elemento fondatore del potere delle imprese private - scrive l'autore di un'opera sulle cause del debito estero - Avrebbe potuto portare avanti la modernizzazione facendo concorrenza agli (...) interessi forti - al contrario, ha continuato a proteggerli, ma senza abbandonare completamente il paese al capitale estero" (13).

Nei fatti, le classi dirigenti del Terzo mondo avevano un doppio ruolo. Cooperavano con le campagne anticomuniste di Washington, per timore dei movimenti di rivendicazione delle classi sfruttate. Ma, cercando di accrescere il proprio controllo sull'economia, le classi dirigenti del sud sono state spinte a prendere iniziative sempre più audaci. È così che, sotto l'impulso dei principali alleati degli Stati Uniti nel Golfo - Arabia Saudita, Iran - l'Organizzazione dei paesi produttori di petrolio (Opec) ha potuto assicurarsi il controllo del prezzo del petrolio, decidendo l'embargo nel 73 e un aumento massiccio dei corsi nel 79.

Gli ambienti di affari statunitensi non potevano che allarmarsi per una tale evoluzione nel Terzo mondo, in particolare nei due mercati più vicini. In Brasile, dove le società straniere pesavano per la metà del fatturato totale del settore manifatturiero, il regime militar-tecnocratico, invocando considerazioni di sicurezza nazionale, aveva deciso alla fine degli anni '70, di riservare alle industrie locali lo sfruttamento del settore strategico dell'informatica. Cosa che valse loro dure denunce della Ibm (International Business Machines) che, all'epoca, dominava massicciamente questo settore. E in Messico, dove la quota delle società straniere rappresentava quasi il 30% della produzione manufatturiera, il governo scatenò la reazione della potente industria farmaceutica statunitense - che minacciò di ritirare i propri investimenti - quando cercò di concedere ai produttori locali di medicine una fetta maggiore di mercato, rifiutando di comprare i brevetti.

La percezione di una minaccia crescente proveniente dal Sud, ravvivata dall'immagine di impotenza che gli Stati Uniti dettero di se stessi in occasione della crisi degli ostaggi in Iran nel 79-80, ha probabilmente contribuito, più ancora del pericolo comunista, alla vittoria di Ronald Reagan sul presidente Carter nelle elezioni dell'80. I reaganiani arrivati al potere sapevano che uno dei loro principali compiti era ripristinare la subordinazione del Terzo mondo. Il principale obiettivo divenne allora il capitalismo assistito dallo stato, tanto più che il programma contro il Sud coincideva con l'ideologia neo-liberista della nuova amministrazione di Washington. Hanno quindi scelto lo strumento dell'aggiustamento strutturale, come è stato definito da Fmi e Banca Mondiale.

La crisi del debito è scoppiata nell'82 e ha permesso a Washington di proteggere gli interessi finanziari degli Stati Uniti, scongiurando contemporaneamente la minaccia del Sud. "Gli Stati Uniti hanno allora colto l'occasione offerta da questo periodo di tensione finanziaria - scrive uno specialista dell'America latina - per sottomettere l'attribuzione dei crediti alla condizione di un disimpegno dello stato dall'economia" (14). Allo stesso modo, l'essenza dei programmi di aggiustamento mirava alla "riduzione o (alla) scomparsa dell'intervento diretto dello stato nei settori della produzione e della distribuzione", conclude un rapporto sui programmi di aggiustamento strutturale, redatto dalla Commissione economica delle Nazioni Unite per l'Africa (15).

Nel 92, al termine di dodici anni di presidenza Reagan e Bush, il sud era trasformato: dall'Argentina al Ghana, la partecipazione dello stato nell'economia era stata radicalmente ridotta; in nome dell'efficienza, le imprese pubbliche continuavano a passare in mani private; i dispositivi protezionisti destinati a limitare le importazioni provenienti dal Nord erano in via di eliminazione; le restrizioni agli investimenti stranieri erano state in parte tolte. E, attraverso una politica che privilegia l'esportazione, le economie nazionali si sono trovate sempre più strettamente integrate al mercato mondiale. Dopo l'elezione di Clinton, il discorso è diventato ancora più aggressivo nell'esaltazione del libero mercato e del libero commercio come mezzi per riaffermare l'egemonia economica degli Stati Uniti di fronte a tutti i concorrenti - paesi del sud, paesi a nuova industrializzazione dell'Asia, Comunità europea, Giappone.

Come conseguenza dell'indebolimento dei paesi in via di sviluppo, assistiamo ora alla perdita di incisività delle organizzazioni internazionali che recepivano le aspirazioni al cambiamento di questi paesi e che cercavano di lavorare a favore di una più equa divisione del potere mondiale: Movimento dei non-allineati, Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (Cnuced) e gruppo dei 77 (che, in seno alla Cnuced, rappresenta più in particolare gli interessi del Terzo mondo), per non citare che le principali. La stessa decomposizione si è fatta sentire alle Nazioni Unite, dove gli Stati Uniti si sforzano di nuovo di promuovere gli interessi delle grandi potenze e di far legittimare le loro spedizioni di guerra, come quella contro l'Iraq nel 90-91.

All'alba dell'indipendenza, negli anni '50 e '60, i popoli del sud avevano creduto che l'avvenire apparteneva a loro. Erano paesi che pesavano per l'80% della popolazione mondiale, ma che a lungo erano stati trattati dal colonialismo come cittadini di terza classe. Queste illusioni si sono dissipate. Alle soglie del XXI secolo, la Commissione Sud riassume così il senso di questa evoluzione: "Forse non è esagerato dire che la prospettiva di vedere insediarsi un sistema economico internazionale che istituisce lo statuto di seconda classe riservato al Sud è ora diventato un pericolo immediato" (16).

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(1) L'Adjustement en Afrique: réformes, résultats et chemin à parcourir, Banca mondiale, Washington DC, 1994.

(2) Cfr. Steve Coll, "Why Africa Is Losing World Economic Race", International Herald Tribune, 8 agosto, 1994.

(3) Mohsin Khan, "The Macroeconomic Effects of Fund-Supported Adjustment Programs", Fondo monetario internazionale, Staff papers, vol.37, n 2, giugno 1990, Washington DC, p.215.

(4) Rudiger Dornbusch, citato da Jacques Polak, "The Changing Nature of Imf Conditionality", Essays in International Finance, n 184, settembre 1991, Princeton University, Princeton, p.47.

(5) Cfr. Banca mondiale, World Debt Tables 1993-94, vol.1, Washington DC, 15 dicembre 1993.

(6) Enrique Iglesias, Reflexions on Economic Development: Toward a Latin American Consensus, Banca interamericana di sviluppo, Washington DC, 1992, p.103.

(7) Stephen Fiedler, "Trouble With Neighbors", Financial Times, 16 settembre 1993, p.15.

(8) Banca mondiale, Global Economic Prospects and the Developing Countries, Washinton DC, 1993, p.66.

(9) Citato in Morris Miller, Debt and the Environment: Convergent Crises, Nazioni Unite, New York, 1991, p.64.

(10) The Other Side of Adjustment: The Real Impact of World Bank and Ifm Structural Adjustment Programs, Development Group for Alternative policies, Washington DC, 1993, p.25.

(11) Hilary French, "Reconciling Trade and the Environment", in State of the World, Norton, New York, 1993, p.161, e Fantu Cheru, "Structural Adjustment, Primary Resource Trade and Sustainable Development in Sub-Saharan Africa", World Development, vol.20, n 4, Washington DC, 1992, p.507.

(12) Banca mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 1992: le développement et l'environnement, Washington DC, 1992 e Wilfredo Cruz e Roberto Repeto, The Environmental Effects of Stabilization and Structural Adjustment, World Resources Institute, 1992, Washington DC, p.48.

(13) Karin Lissakers, Banks, Borrowers, and the Establishment: a Revisionist Account of the International Debt Crisis, Basic Books, New York, 1991, p.69.

(14) John Sheahanm, "Development Dichotomies and Economic Strategy", in Simon Teitel (a cura di), Toward a New Development Strategy for latin America, Banca Interamericana di sviluppo, Washington DC, 1992, p.33.

(15) Citato da Seamus Cleary, "Towards New Adjustment in Africa", in Beyond Adjustment, numero speciale di Africa Environment, vol.7, n 1-4, Londra, 1990, p.357.

(16) Commissione Sud, The Challenge to the South, Oxford University Press, New York, 1990, pp.72-73. La Commissione Sud, formata da personalità del Terzo mondo, è stata creata nel 1987 sotto la direzione di Julius Nyerere, ex presidente della Tanzania (Centre Sud, 17, Chemin du Champs d'Anier, Casella postale 228, 1211 Ginevra, Svizzera).

Ex-direttore dell'Institute for Food and Development Policy (Food First) di San Francisco; autore, con Shea Cunningham, di Dark Victory: the US Structural Adjustment and Global Poverty, Pluto Press, Londra, 1994.